ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

06 вересня 2022 року 	м. Дніпро	справа № 160/11387/21	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів:
                                        судді - доповідача  Чумака С.Ю.,
                                                  суддів:  Чабаненко С.В., Юрко І.В.,     
розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду в місті Дніпрі апеляційну скаргу Державного підприємства «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова»

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року в адміністративній справі № 160/11387/21 (суддя І інстанції – Сліпець Н.Є.)  

за позовом Державного підприємства «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова»  
до Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області)

про визнання протиправним і скасування наказу,

В С Т А Н О В И В:

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ, РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ, ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним і скасувати наказ Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) від 7 липня 2021 року № 1110 на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року в задоволені адміністративного позову відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати це рішення та прийняти нове, яким задовольнити позов у повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначив, що у спірному наказі та направленні на проведення перевірки не зазначений предмет перевірки. Крім того, документи про проведення перевірки вручені неуповноваженій особі. Також апелянт вважав, що він не є належним суб`єктом господарювання, у відношення якого має бути проведена перевірка.

Від відповідача відзив на апеляційну скаргу не надходив.

Суд апеляційної інстанції розглянув справу відповідно до приписів  статті 311 КАС України  в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ ТА ВИЗНАЧЕНІ ВІДПОВІДНО ДО НИХ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ
23 червня 2021 року Державною екологічною інспекцією Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) отримано заяву (звернення) ОСОБА_1 щодо здійснення перевірки Державного підприємства «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова», в якій зазначено, що ним було виявлено проведення земляних робіт по демонтажу мереж водопостачання за замовленням Державного підприємства «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова» на ділянці поля, за кадастровим номером 221486200:02:048:0010, що є державно власністю та обліковується за Державним підприємством Дочірнє господарство «Дніпро» Державної установи інституту зернових культур Національної академії аграрних наук України. Вважає, що Державне підприємство «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова» вказані роботи розпочало без відповідних проектів, дозволів, погоджень, що призвело до значного порушення родючих шарів грунтів, пошкодження та вирубки полезахисних лісосмуг, що стало значними екологічними збитками для держави. (а.с. 24)
За результатами розгляду зазначеної заяви (звернення) Державною екологічною інспекцією Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) направлено листа до Державної екологічної інспекції України від 23 червня 2021 року № 1-5246-21, у порядку передбаченому Методичними рекомендаціями для подання територіальними та міжрегіональними територіальними органами для отримання погодження на підставі звернення фізичної особи про порушення, що спричинило шкоду її правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, які затверджені наказом Державної екологічної інспекції України від 24 березня 2020 року № 83.
Державною екологічною інспекцією України за результатами розгляду вказаного листа було надано погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) Державною екологічною інспекцією Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) на підставі звернення фізичної особи про порушення, що спричини шкоду її (їхнім) правами, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави суб`єктом господарювання Державним підприємством «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова» від 30 червня 2021 року № 2.1/1227ПГ. (а.с. 23)
7 липня 2021 року Державною екологічною інспекцією Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області), згідно зі ст. 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», ст. 21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, яке затверджено наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 7 квітня 2020 року № 230, звернення гр. ОСОБА_1 від 23 червня 2021 року, погодження Державної екологічної інспекції України від 30 червня 2021 року № 2.1/1227ПГ на проведення позапланового заходу державного (контролю) щодо додержання вимог природоохоронного законодавства України, прийнято наказ № 1110, яким передбачено в період з 7 по 20 липня 2021 року провести позапланову перевірку додержання вимог природоохоронного законодавства України Державним підприємством «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова», місцезнаходження юридичної особи: 49008, м. Дніпро, вул. Криворізька, буд. 1. (а.с. 22)
Також, Державною екологічною інспекцією Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) на виконання вимог ч. 2 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» оформлено направлення на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства України від 7 липня 2021 року № 4-868-21, яке отримано уповноваженою особою Державного підприємства «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова» - головним інспектором Соколовим В.В. 7 липня 2021 року, що підтверджується підписом останнього у направленні. (а.с. 21)
Листом від 9 липня 2021 року, яке отримано Державним підприємством «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова» 12.07.2021 року, Державною екологічною інспекцією Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) повідомлено підприємство про необхідність зі сторони останнього 12.07.2021 року забезпечити присутність відповідальної особи підприємства під час проведення заходу нагляду (контролю) у сфері використання та охорони земель при проведенні земельних робіт по демонтажу мереж водопостачання на ділянці поля за кадастровим номером 221486200:02:048:0010, забезпечити надання інформації та копій документів в частині провадження діяльності суб`єктом господарювання при проведенні земельних робіт по демонтажу мереж водопостачання та попереджено про адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб органу державного нагляду контролю. (а.с. 27)
Заявою від 13 липня 2021 року позивач повідомив відповідача про отримання направлення та про недопущення вказаних у направлені посадових осіб до проведення перевірки, оскільки головний інженер Соколов В.В. не має повноважень діяти від імені юридичної особи, в тому числі отримувати документи на проведення перевірки. (а.с. 25)
У той же день при виїзді на юридичну адресу підприємства: м. Дніпро, вул.. Криворізька, буд. 1, державних інспекторів було не допущено до проведення позапланового заходу, про що складено відповідний акт. (а.с. 32)
Вважаючи наказ відповідача від 7 липня 2021 року № 1110 протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції в оскарженій частині виходив з того, що уповноваженим органом затверджено вичерпний перелік питань, що можуть досліджуватись в ході заходів державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства суб`єктами господарювання, у зв`язку з чим відсутні зобов`язання щодо повторного їх відображення у направленні на проведення перевірки. Також суд вважав безпідставними посилання позивача на недотримання вимог законодавства відповідачем перед здійсненням державного нагляду (контролю) в частині неналежного повідомлення та не вручення документів, оскільки останні не відповідають дійсності та спростовуються доказами наявними в матеріалах справи, зокрема, підписом представника посадової особи позивача. Крім того, суд зазначив, що зі звернення ОСОБА_1 встановлено, що саме за замовленням позивача на визначеній земельній ділянці проводяться земляні роботи по демонтажу мереж водопостачання без проектів та дозвільних погоджень, а тому доводи позивача щодо він є неналежним суб`єктом перевірки, також є безпідставними.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ РЕГУЛЮЮТЬ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ, ТА ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ СУДОМ
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V, абзацом 2 ч. 1 ст. 1 якого передбачено, що державний нагляд (контроль) – діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом;спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.
Згідно з ч. 1 ст. 4 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Відповідно до абз. 1 ч. 10 ст. 4 Закону № 877-V посадові особи органу державного нагляду (контролю) з метою з`ясування обставин, які мають значення для повноти проведення заходу, здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, огляд територій або приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності, а також будь-яких документів чи предметів, якщо це передбачено законом.
За правилами статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення). Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.
Відповідно до ч. 5 ст. 7 Закону № 877-V перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання – юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.
Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону № 877-V підставою для здійснення позапланових заходів є, зокрема звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. (абзац 5)

Згідно з абзацом 6 статті 6 Закону № 877 у такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи територіального органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання – юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом.

Стосовно доводів апелянта по суті колегія суддів зазначає таке.

Апеляційний перегляд справи здійснений відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України в межах доводів і вимог апеляційної скарги.

1.          Щодо належного суб`єкта господарювання, у відношенні якого має бути проведена перевірка.

Апелянт вважає, що відповідачем не було встановлено ані власника, ані користувача земельної ділянки, а також не перевірено інформацію яка містилась у зверненні ОСОБА_2 , що саме за замовленням позивача на визначеній для перевірки земельній ділянці проводяться земляні роботи по демонтажу мереж водопостачання без проектів та дозвільних погоджень.

Колегія суддів у цій частині погоджує висновок суду першої інстанції, що перевірка призначена відносно позивача правильно, оскільки у зверненні ОСОБА_1 саме позивач зазначений як відповідальна за роботи особа.  
Крім того, апеляційний суд зазначає, що саме під час перевірки і можливе встановлення тих питань, які зазначає апелянт, а саме, чи має він відношення до проведення робіт на зазначеній земельній ділянці. У зв`язку з цим зазначені доводи є безпідставними.

2.          Щодо дотримання вимог законодавства перед здійсненням заходу державного нагляду (контролю), а саме при врученні направлення на проведення перевірки.

Як зазначалось вище, направлення на проведення перевірки вручено 7 липня 2021 року головному інженеру Соколову В.В., проте апелянт наполягає, що вказана особа не є уповноваженою в розумінні ч. 5 ст. 7 Закону № 877, оскільки такою особою є лише керівник підприємства, а йому направлення не вручалося.

Зазначені доводи є безпідставними, оскільки, по-перше, головним інженером Соколовим В.В. направлення отримано і підписано без будь-яких зауважень чи застережень, про те, що він не є уповноваженою особою підприємства, ним не зазначено, а по-друге, про отримання направлення належним працівником позивача свідчить заява підприємства про недопуск працівників відповідача до проведення перевірки, зі змісту якої судом встановлено, що направлення позивачем отримано і керівництвом прийнято рішення про недопуск відповідача до перевірки.

3.          Щодо питань, з метою з`ясування яких мала бути проведена перевірка.

За приписами частини 1 статті 6 Закону № 877 під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Відповідно до статті 7 Закону № 877 і наказ, і направленні повинні містити предмет перевірки.

Аналіз зазначених норм права в їх сукупності у контексті спірних правовідносин дає підстави для висновку, що таким предметом перевірки можуть бути лише ті питання, які зазначені у зверненні ОСОБА_1 , оскільки саме це звернення стало підставою для видання оскарженого наказу.

Натомість у наказі предметом перевірки вказано дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, тобто загальні формулювання, з яких неможливо встановити, що саме є предметом перевірки.

Аналогічно в направленні предметом перевірки зазначено, що предмет здійснення заходу – використання і охорона земель згідно з Додатком № 3 до Акта, складеного за результатом проведення заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 26 листопада 2019 року № 450.

У вказаному додатку дійсно, як зазначив суд першої інстанції, передбачений перелік питань щодо проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог законодавства про використання та охорону земель. Разом з тим, цей перелік містить загальні питання щодо різних об`єктів перевірки, які в своїй більшості жодного відношення до звернення ОСОБА_1 не мають.
Так, у цьому додатку серед переліку питань, які підлягають перевірці, зазначені зокрема: 
- режим охорони та збереження земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених: заказниками, пам`ятками природи, заповідними урочищами, парками-пам`ятками садово-паркового мистецтва;
- здійснення консервації деградованих і малопродуктивних земель;
- використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг;
- використання прибережних захисних смуг уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах;
- здійснення будівництва у межах пляжної зони прибережних захисних смуг а інше.
Зазначені питання явно не відповідають підставі призначення позапланової перевірки позивача та її меті, а саме тим питанням, які містяться у зверненні ОСОБА_1 .
З огляду на вказане апеляційний суд вважає слушними доводи апелянта, що визначення предмета перевірки у спірному наказі та направленні не відповідає вимогам статей 6 та 7 Закону № 877, оскільки позаплановий захід передбачає перевірку лише тих питань, які стали підставою для проведення такої перевірки, і перелік цих питань повинен бути чітко визначений як в наказі, так і в направленні, щоб суб`єкту господарювання було зрозуміло, що саме буде перевірятися державним органом.
Натомість ні з наказу про проведення позапланового заходу, ні з направлення на її проведення неможливо встановити конкретний перелік питань, який буде перевірятися, а додаток 3 до Акта, форма якого затверджена наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 26 листопада 2019 року № 450, містить загальний перелік питань, які взагалі можуть перевірятися під час перевірок. Водночас, як суд зазначив вище, позаплановий захід вимагає індивідуального підходу до предмета перевірки, оскільки він повинен відповідати підставі, з якої ця перевірка призначена, про що чітко зазначено в частині 1 статті 6 Закону № 877.
Оскаржений наказ, як і направлення на проведення перевірки цим приписам не відповідають, що обумовлює визнання спірного наказу протиправним і його скасування.
ВИСНОВОК АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ
Суд першої інстанції порушив норми матеріального та процесуального права, його висновки не відповідають обставинам справи, що призвело до неправильного її вирішення, у зв`язку з чим апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції – скасуванню з прийняттям нового рішення про задоволення  позову.
Оскільки справа розглянута в порядку спрощеного позовного провадження, то відповідно до п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України постанова апеляційного суду касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених цим пунктом.
На підставі викладеного, керуючись статтями 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд 

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державного підприємства «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова» задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року в адміністративній справі № 160/11387/21 скасувати.

Адміністративний позов Державного підприємства «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова» до Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) про визнання протиправним і скасування наказу задовольнити.

Визнати протиправним і скасувати наказ Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) від 7 липня 2021 року № 1110.

Стягнути на користь Державного підприємства «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова» (код ЄДРПОУ 14308368) за рахунок бюджетних асигнувань  Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) (код ЄДРПОУ 43877118) сплачений судовий збір у сумі 5675 (п`ять  тисяч шістсот сімдесят п`ять) гривень.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5  ст. 328 КАС України.

Суддя - доповідач                                                                      С.Ю. Чумак 

                               суддя                                                            С.В. Чабаненко 

                               суддя                                                            І.В. Юрко