П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  240/9303/21 
                              Головуючий у І інстанції: Гурін Д.М.  
                              Суддя-доповідач:  Шидловський В.Б. 
06 грудня 2022 року 
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Шидловського В.Б. 
суддів:  Білої Л.М.  Курка О. П. 
за участю:
секретаря судового засідання:  Гонтар А. Р.,
представника позивача - Жиделяєвої Ю.Г., 

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Сілі-Кор" на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року у справі за адміністративним позовом Керівника Коростишівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України до Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області, Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Товариство з обмеженою відповідальністю “СІЛІ-КОР” про визнання протиправним та скасування розпорядження , детального плану території земельної ділянки, 
В С Т А Н О В И В :
У травні 2021 року до Житомирського окружного адміністративного суду звернувся керівник Коростишівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України із адміністративним позовом до Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області, у якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив про визнання протиправними та нечинними розпорядження і детального плану території земельної ділянки. 
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та нечинним розпорядження Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області від 09.11.2020 №245 “Про затвердження детального плану території”.
Визнано протиправним та нечинним “Детальний план території земельної ділянки загальною площею 32,2000 га, кадастровий номер 1822587900:19:000:0202, розташованої на території Харитонівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області”.
Апелянт Товариство з обмеженою відповідальністю "Сілі-Кор", не погодившись з рішенням суду першої інстанції подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права просить його скасувати та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт вказує, що згідно Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”, виготовлений на замовлення Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області, детальний план території є документом місцевого планування, а отже, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України не наділене повноваженнями надавати до нього зауваження і пропозиції, у тому числі до звіту про стратегічну екологічну оцінку, відповідно до статті 6 Закону України №2354-VIII, а такими повноваженнями наділена, у даному випадку, виключно Житомирська обласна державна адміністрація, що передбачено статтею 8 Закону України №2354-VIII.
Апелянт зазначає, що прокурор не має адміністративно-процесуальної дієздатності та в даному випадку не може звертатись до суду, оскільки з такими позовами мали б звертатись Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України або Державна екологічна інспекція України. Прокурором у позовній заяві не наведено підстав, що свідчили б про причини незвернення вказаних органів до суду із позовом самостійно.
Крім того, апелянт посилається на судову практику Верховного Суду зокрема у справі №810/3164/18 в постанові від 03.12.2019 Верховний Суд залишив касаційну скаргу прокурора без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій про повернення позовної заяви без розгляду - без змін, дійшовши до висновку про те, що у спірних правовідносинах органом, уповноваженим на забезпечення заходів авіаційної безпеки є Державна авіаційна служба України, відтак, прокурор за даних обставин не набув право на звернення до адміністративного суду з цим позовом.
Також, апелянт посилається на те, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина 2 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України), яким прокурор не являється.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2022 року апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Сілі-Кор" залишено без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року - без змін.
Постановою Верховного Суду від 01 листопада 2022 року касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Сілі-Кор" задоволено частково.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2022 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Скасовуючи постанову суду апеляційної інстанції, суд касаційної інстанції визнав обґрунтованими доводи скаржника про неналежне повідомлення його щодо часу, дати та місця слухання справи апеляційним судом.
Колегія суддів апеляційного суду, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що розпорядженням Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області від 08.10.2020 № 217 “Про розроблення детального плану території” вирішено розробити детальний план території земельної ділянки загальною площею 32,2000 га, кадастровий номер 1822587900:19:000:0202, розташованої на території Харитонівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області (Том №1, а.с. 21-22).
Метою розроблення детального плану території є зміна цільового призначення земельної ділянки загальною площею 32,2000 га (кадастровий номер 1822587900:19:000:0202) із земель лісового фонду на землі для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами.
Замовником на виготовлення детального плану території визначено Коростишівську районну державну адміністрацію (Том №1, а.с. 21).
Фінансування робіт по розробленню детального плану території мало здійснюватися за рахунок коштів ТОВ “СІЛІ-КОР” (Том №1, а.с. 22).
Після видачі розпорядження від 08.10.2020 №217, на офіційному веб-сайті Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області за посиланням http://korostyshiv-rda.gov.ua/content/view/8458/123/ було опубліковано заяву про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки “Детального плану території площею 32,2 гектара для відпрацювання Південно-східної ділянки Смолівського родовища пісків за адресою: Житомирська обл., Коростишівський р-н, с. Смолівка”, титульну сторінку детального плану території та частину звіту про стратегічну екологічну оцінку, без зазначення дати їх опублікування (Том №1, а.с. 25-45).
Протокол громадських слухань, протокол архітектурно-містобудівної ради, матеріали стратегічної екологічної оцінки та детальний план території були розміщені на веб-сайті Геопорталу Житомирської області, за посиланням https://oda.ztmbk.gov.ua/catalog/detalni-plani-teritoriy/dpt-181.html.
Розпорядженням Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області від 09.11.2020 №245 “Про затвердження детального плану території”, затверджено детальний план території земельної ділянки загальною площею 32,2000 га, кадастровий номер 1822587900:19:000:0202, розташованої на території Харитонівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області.
Коростишівською окружною прокуратурою виявлено факти порушення Коростишівською районною державною адміністрацією вимог Закону України від 20 березня 2018 року №2354-VIII “Про стратегічну екологічну оцінку” (далі – Закон України №2354-VIII, Закон України “Про стратегічну екологічну оцінку”) під час проведення процедури стратегічної екологічної оцінки “Детального плану території площею 32,2 гектара для відпрацювання Південно-східної ділянки Смолівського родовища пісків за адресою: Житомирська обл., Коростишівський р-н, с. Смолівка” та його затвердження, у зв`язку з чим подано до суду адміністративний позов.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами колегія суддів зазначає наступне.
Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави. З`ясування цього питання передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті).
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні правовідносини між сторонами регулюються Законом України “Про стратегічну екологічну оцінку”, Законом України від 17 лютого 2011 року №3038-VI “Про регулювання містобудівної діяльності” (далі – Закон України №3038-VI, Закон України “Про регулювання містобудівної діяльності”), Законом України від 29 жовтня 1996 року №436/96-ВР “Про приєднання України до Конвенції 1979 року про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі”, Конвенцією про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі 1979 року (Бернська конвенція 1979 року), Конвенцією про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля 1998 року (Орхуська конвенція 1998 року), Законом України від 29 червня 2004 року №1906-IV “Про міжнародні договори України” (далі – Закон України №1906-IV, Закон України “Про міжнародні договори України”), у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин.
Відповідно до частини 7 статті 1 Закону України “Про стратегічну екологічну оцінку” стратегічна екологічна оцінка - процедура визначення, опису та оцінювання наслідків виконання документів державного планування для довкілля, у тому числі для здоров`я населення, виправданих альтернатив, розроблення заходів із запобігання, зменшення та пом`якшення можливих негативних наслідків, яка включає визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки, складання звіту про стратегічну екологічну оцінку, проведення громадського обговорення та консультацій (за потреби - транскордонних консультацій), врахування у документі державного планування звіту про стратегічну екологічну оцінку, результатів громадського обговорення та консультацій, інформування про затвердження документа державного планування та здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.
Стаття 6 Закону України “Про стратегічну екологічну оцінку” передбачає повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, щодо стратегічної екологічної оцінки. Відповідно до пунктів 1, 2 частини 1 статті 6 Закону України №2354-VIII центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, у межах своєї компетенції: 1) надає зауваження і пропозиції до заяви про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки проекту документа державного планування загальнодержавного рівня; 2) надає зауваження і пропозиції до проекту документа державного планування та звіту про стратегічну екологічну оцінку.
Стаття 7 Закону України “Про стратегічну екологічну оцінку” визначає повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я, щодо стратегічної екологічної оцінки. Відповідно до пунктів 1, 2 частини 1 статті 7 Закону України №2354-VIII центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я, у межах своєї компетенції: 1) надає зауваження і пропозиції до заяви про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки проекту документа державного планування загальнодержавного рівня; 2) надає зауваження і пропозиції до проекту документа державного планування та звіту про стратегічну екологічну оцінку.
Стаття 8 Закону України “Про стратегічну екологічну оцінку” закріплює повноваження обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (відповідних підрозділів з питань охорони навколишнього природного середовища та з питань охорони здоров`я), органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони здоров`я щодо стратегічної екологічної оцінки. Відповідно до пунктів 1, 2 частини 1 статті 8 Закону України №2354-VIII обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (відповідні підрозділи з питань охорони навколишнього природного середовища та з питань охорони здоров`я), орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони здоров`я у межах своєї компетенції: 1) надають зауваження і пропозиції до заяви про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки проекту документа державного планування місцевого та регіонального рівнів; 2) надають зауваження і пропозиції до проекту документа державного планування та звіту про стратегічну екологічну оцінку.
Позивач оскаржує розпорядження Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області від 09.11.2020 №245 “Про затвердження детального плану території”.
У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»: нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Відповідно до частин 1, 2 статті 19 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 1 Закону України “Про стратегічну екологічну оцінку” документи державного планування - стратегії, плани, схеми, містобудівна документація, загальнодержавні програми, державні цільові програми та інші програми і програмні документи, включаючи зміни до них, які розробляються та/або підлягають затвердженню органом державної влади, органом місцевого самоврядування.
Тобто, під документом державного планування Закон України “Про стратегічну екологічну оцінку” розуміє будь який документ планування як місцевого, регіонального так і загальнодержавного рівня.
Прокурор звернувся із позовом в інтересах держави в особі двох органів державної влади. Оспорюване розпорядження Коростишівської районної державної адміністрації стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб – є ознакою нормативності. 
У частині першій статті 264 КАС України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга статті 264 КАС України).
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18.02.2021 у справі №810/74/18 та від 28.04.2021 № 809/964/16.
Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтями 53, 54 КАС України.
Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі – Закон №1697-VII).
За положеннями частин першої, третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
Крім того колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) послалась на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий – відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень – він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Консультативна рада європейських прокурорів (далі – КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Колегія суддів проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13.10.2020 у справі №810/2509/17.
Як встановлено з матеріалів справи, що розглядається, змісту позовної заяви, прокурор на обґрунтування необхідності захисту порушених, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду посилався на порушення відповідачем вимог Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку" під час проведення процедури стратегічної екологічної оцінки "Детального плану території площею 32,2 гектара для відпрацювання Південно-східної ділянки Смолівського родовища пісків за адресою: Житомирська область, Коростишівський район, с.Смолівка" та його затвердження.
Водночас прокурор зазначив, що при заявлені цього позову він набуває статусу позивача в порядку вимог частини третьої статті 23 Закону 1697-VII та частини четвертої статті 53 КАС України, оскільки Державна екологічна інспекція Поліського округу та Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, як органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, належним чином не здійснюють захист інтересів держави.
Отже, враховуючи аргументацію протиправності рішення відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, прокурор акцентує увагу на порушеннях вимог законодавства про регулювання містобудівної діяльності, які допустив відповідач при ухваленні нормативно-правого акта.
Разом з цим, можливість оскарження нормативно-правового акта законодавством надано особам, щодо яких його застосовано, а також особам, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
У цій справі прокурором не обґрунтовано наявність чи відсутність суб"єкта владних повноважень, щодо якого застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт (розпорядження про затвердження детального плану території), або який би був суб"єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Як було зазначено вище перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
Так, прокурором на адресу Державної екологічної інспекції Поліського округу 15.04.2021, тобто за місяць до пред`явлення позову, було надіслано повідомлення (Том №1, а.с. 130-134), на яке листом від 13.05.2021 про те, що заходи, спрямовані на захист інтересів держави не вживались (Том №1, а.с. 140-141). Аналогічного змісту повідомлення було надіслано також на адресу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (Том №1, а.с.135-139), на яке не отримано відповідь.
Оскільки, Державна екологічна інспекція Поліського округу та Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України не вжили жодних заходів на захист інтересів держави, прокурор звернувся до суду із вказаним позовом у порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Разом з тим, колегія суддів вказує, що звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону №1697-VІІ, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
В той же час, прокурором не зазначено, в чому саме полягала неможливість або відсутність можливості позивача звернутися з відповідним позовом, оскільки позивач, в особі якого в інтересах держави з позовом до суду звернулась прокуратура, має підстави і можливість самостійно захищати свої права і прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту самим позивачем або відсутності у нього процесуальної дієздатності.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постанові від 30.11.2022 року у справі № 380/10925/21.
Судова колегія наголошує, що в ситуації коли уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, не є достатньою підставою для прийняття позовної заяви для розгляду. У такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).
Вказане відповідає правовій позиції, що наведена у постановах Верховного Суду від 21.12.2018 у справі №922/901/17, від 31.10.2018 у справі №910/6814/17 та від 06.02.2019 у справі №927/246/18.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що у даній справі прокурором належним чином не обґрунтовано в чому саме полягає порушення інтересів держави та яка необхідність захисту інтересів держави в цьому випадку, що    у відповідності до пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України  є підставою для повернення позову.
Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).
Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 (справа № 826/15794/17).
За правилами пункту 3 частини першої статті 315 КАС України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги має право скасувати судове рішення повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
Механізм застосування такого повноваження конкретизовано у статті 319 КАС України, частина перша якої визначає, що суд апеляційної інстанції скасовує судове рішення в апеляційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Ураховуючи наведене суд апеляційної інстанції вважає за необхідне вийти за межі вимог апеляційної скарги й скасувати рішення суду першої інстанцій, а позовну заяву залишити без розгляду.
 
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 

П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Сілі-Кор" задовольнити частково.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року у справі №240/9303/21 - скасувати.
Позовну заяву Керівника Коростишівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України до Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області, Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Товариство з обмеженою відповідальністю “СІЛІ-КОР” про визнання протиправним та скасування розпорядження , детального плану території земельної ділянки – залишити без розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. 

Постанова суду складена в повному обсязі   07 грудня 2022 року.

Головуючий	 	 	Шидловський В.Б.	
 	 	 	 	
Судді	 	    	Біла Л.М.    Курко О. П.