ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 грудня 2022 року 
м. Київ
справа № 1340/5875/18
адміністративне провадження № К/9901/18231/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шарапи В.М.,
суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Львівській області (далі - ГУ Держпраці у Львівській області) на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року у складі судді Костецького Н.В. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року у складі колегії суддів: Матковської З.М. (головуючий), суддів: Бруновської Н.В., Затолочного В.С. у справі за позовом фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до ГУ Держпраці у Львівській області про визнання протиправними і скасування припису та постанови,
ОПИСОВА ЧАСТИНА          
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. У грудні 2018 року ФОП ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправним і скасувати припис інспектора праці ГУ Держпраці у Львівській області Нагірняк Галини Миронівни від 6 листопада 2018 року №ЛВ2792/456/АВ/П.
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 14 січня 2019 року об`єднано справу №1340/6000/18 за позовом ФОП ОСОБА_1 до ГУ Держпраці у Львівській області про визнання протиправною та скасування постанови ГУ Держпраці у Львівській області від 5 грудня 2018 року №ЛВ2792/456/АВ/ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами, зі справою №1340/5875/18 за позовом ФОП ОСОБА_1 до ГУ Держпраці у Львівській області про визнання протиправним та скасування припису.
3. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 27 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року позов задовольнив частково. Визнав протиправною та скасував постанову ГУ Держпраці у Львівській області від 5 грудня 2018 року №ЛВ2792/456/АВ/ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами. У задоволенні позовних вимог про визнання протиправним і скасування припису інспектора праці ГУ Держпраці у Львівській області Нагірняк Г.М. від 6 листопада 2018 року №ЛВ2792/456/АВ/П - відмовив. 
3.1 Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив із того, що припис інспектора праці ГУ Держпраці у Львівській області Нагірняк Г.М. від 6 листопада 2018 року №ЛВ2792/456/АВ/П є правомірним, оскільки вина позивача у допуску працівників до роботи підтверджується постановою Жидачівського районного суду Львівської області від 31 січня 2019 року по справі №443/2169/18, якою позивача визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8500 гривень. Щодо накладення штрафу за статтею 265 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), то постанова підлягає скасуванню з урахуванням того, що накладення штрафу за те саме правопорушення постановою ГУ Держпраці у Львівській області від 5 грудня 2018 року №ЛВ2792/456/АВ/ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами є притягненням до того самого виду відповідальності за те саме порушення вдруге, що є порушенням статті 61 Конституції України.
4. Судами попередніх інстанцій встановлено що:
4.1 З 5 листопада 2018 року по 6 листопада 2018 року на підставі наказу №2608-П та направлення №2412 ГУ Держпраці у Львівській області інспекторами праці - головними державними інспекторами відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів у Львівській області Нагірняк Г.М. та Тріль І.Б. проведено інспекційне відвідування на предмет дотримання вимог законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин, тривалості робочого часу, часу відпочинку, оплати праці, праці неповнолітніх, гарантії для працівників на час виконання державних або громадських обов`язків у ФОП          ОСОБА_1 .
4.2 6 листопада 2018 року за результатами інспекційного відвідування, складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю №ЛВ2792/456/АВ та припис про усунення виявлених порушень №ЛВ2792/456/АВ/П.
4.3 5 грудня 2018 року першим заступником начальника ГУ Держпраці у Львівській області Грицак О.О. на підставі акта інспекційного відвідування 6 листопада 2018 року №ЛВ2792/456/АВ прийнято постанову №ЛВ2792/456/АВ/ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами на ФОП ОСОБА_1 у розмірі 223380,00 грн за порушення вимог частини третьої статті 24 КЗпП України та постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року №413 «Про порядок повідомлення Державній фіскальній службі та її територіальним органам про прийняття працівника на роботу».
4.4 Крім того, за результатами перевірки працівниками ГУ Держпраці у Львівській області складений протокол від 19 листопада 2018 року про адміністративне правопорушення ФОП ОСОБА_1 , передбачене частиною третьою статті 41 КУпАП.
4.5 31 січня 2019 року постановою Жидачівського районного суду Львівської області ФОП ОСОБА_1 по справі №443/2169/18 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 41 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 8500 гривень.
4.6 Не погодившись із винесеним приписом та постановою про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами ГУ Держпраці у Львівській області позивач звернулася із даним позовом до суду.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Не погоджуючись із такими рішеннями судів попередніх інстанцій ГУ Держпраці у Львівській області звернулося із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову.
5.1 На обґрунтування касаційної скарги зокрема, зазначило, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли хибного висновку, що притягнення ФОП ОСОБА_1 до відповідальності за частиною другою статті 265 КЗпП України та частиною третьою статті 41 КУпАП є притягненням до одного виду юридичної відповідальності - адміністративної.
6. Позивач подала відзив на касаційну скаргу.  
6.1 На обґрунтування відзиву посилається на те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, винесеними з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.
8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).
9. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
10. Визначальним для вирішення спірних правовідносин у цій справі є можливість одночасного притягнення підприємця до відповідальності за частиною другою статті 265 КЗпП України та частини третьої статті 41 КУпАП за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту).
11. Частиною першою статті 265 КЗпП України; передбачено, що посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
12. Абзацом 2 частини другої статті 265 КЗпП України встановлено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі: фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.
13. Водночас, відповідальність за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) передбачено також Кодексом України про адміністративні правопорушення. Відповідно до частини третьої статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, від п`ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
14. Отже, частиною другою статті 265 КЗпП України і частиною третьою статті 41 Кодексу про адміністративні правопорушення України передбачено відповідальність для фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, у вигляді штрафу, за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту).
15. Суд звертає увагу, що і стаття 265 КЗпП України, і стаття 41 КУпАП були викладені в такій редакції Законом України від 28 грудня 2014 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов`язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці». Цей Закон вніс комплексні зміни до чинного законодавства України з метою створення умов для стабілізації фінансового стану держави, зниження навантаження на фонд оплати праці та приведення до фінансових можливостей дії положень окремих законів України. Елементом проведеної реформи стало оновлення системи юридичної відповідальності за вчинення відповідних правопорушень, що стосувалося не лише формалізації нових їхніх складів та посилення санкцій, але й запровадження додаткового нормативно-правового регулювання юридичної відповідальності у сфері легалізації зайнятості.
16. Ключовою відмінністю статті 265 КЗпП України та частини третьої статті 41 КУпАП є суб`єктний склад правопорушення. Завдяки цьому одночасно до відповідальності може бути притягнута юридична особа як роботодавець (за статтею 265 КЗпП України) і посадова особа цієї юридичної особи (за статтею 41 КУпАП ) за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудових відносин. Тобто при допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору в разі притягнення до відповідальності фізичної особи - підприємця на підставі абзацу другого частини другої статті 265 КЗпП України та частини третьої статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення можуть збігатися суб`єкт відповідальності та вид порушення.
17. Закон не визначає, до якого саме виду юридичної відповідальності належать заходи впливу за правопорушення, передбачені в частині другій статті 265 КЗпП України.
18. Відповідно до пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.
19. У межах офіційного нормативного тлумачення вказаного конституційного припису, Конституційний Суд України у пункті 1.1. резолютивної частини Рішення від 30 травня 2001 року №7-рп/2001 указав, що ним безпосередньо не встановлюються види юридичної відповідальності. За цим положенням виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності, а також діяння, що є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями як підстави кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності, та відповідальність за такі діяння. Зазначені питання не можуть бути предметом регулювання підзаконними нормативно-правовими актами.
20. Таким чином, на конституційному рівні відсутні обмеження суверенних повноважень держави щодо організації системи державного примусу з метою забезпечення виконання постановлених перед нею завдань і функцій (в частині запровадження на рівні закону як рішення вищої юридичної сили нових видів відповідальності, відповідних їм складів правопорушень і санкцій за їхнє вчинення).
21. Така позиція відповідає і практиці Європейського суду з прав людини, за якою держави повинні мати можливість законно обрати додаткові юридичні заходи у відповідь на соціально небезпечну поведінку (наприклад, недотримання правил дорожнього руху / ухилення від сплати податків) за допомогою різних процедур, що утворюють єдине ціле з тим, щоб вирішувати різні аспекти соціальної проблеми, що виникла, за умови, що застосовані юридичні засоби в сукупності не є надмірним тягарем для такої особи.
22. Частини третя, четверта статті 265 КЗпП України конкретизували, що штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями і не належать до адміністративно-господарських санкцій, визначених главою 27 Господарського кодексу України. Штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
23. Згідно зі статтею 238 Господарського кодексу України за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб`єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб`єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. Види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами. Адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами.
24. Однією з таких санкцій є й адміністративно-господарський штраф.
25. Визначення адміністративно-господарських санкцій відповідає розумінню заходів державного примусу, що є наслідком вчинення відповідного правопорушення, та має єдину онтологічну основу із заходами юридичної відповідальності.
26. Нормативне номінування штрафів за статтею 265 КЗпП України як фінансових санкцій та формальне відмежування їх законодавцем від адміністративно-господарських свідчить про здійснення формальної правової кваліфікації відповідно до національного законодавства в межах автономного виду відповідальності з тяжінням до означення фінансової відповідальності.
27. За цих умов, нормативних та фактичних підстав відносити штрафи за статтею 265 КЗпП України до заходів адміністративної відповідальності немає.
28. Водночас, частиною третьою статті 41 КУпАП встановлено адміністративну відповідальність за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства у формі накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, від п`ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
29. Незважаючи на формальну відмінність видів відповідальності та, у зв`язку із цим, дотримання гарантій частини першої статті 61 Конституції України, абсолютна тотожність складу правопорушення та природи санкцій, вирішення питання одночасного застосування статті 265 КЗпП України та частини третьої статті 41 КУпАП потребує саме у контексті принципу верховенства права особи, а не об`єктивної законності, передбачає необхідність дослідження відповідальності з позиції «комплексності» дії санкцій як елементів єдиної системи боротьби з правопорушенням, а не дублювання заходів відповідальності з метою фіскалізації штрафів.
30. Дослідження Пояснювальної записки до проекту, що у подальшому був прийнятий і набув чинності як Закон №77-VIII, вказує на те, що суб`єктом відповідальності за статтею 265 КЗпП України належало визначати юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, в той же час, стаття 41 КУпАП за нормативним підходом щодо суб`єкта адміністративної відповідальності, суб`єктом правопорушення встановлювала лише спеціального суб`єкта - посадових осіб юридичних осіб. Такий підхід мав забезпечувати очевидний комплексний характер впливу як щодо безпосереднього роботодавця, так і осіб, які формують та приймають рішення від його імені.
31. У практиці, зокрема, адміністративного судочинства застосовується загальний принцип in dubio pro tributario (пріоритет з найбільш сприятливим для особи тлумаченням норми права): у разі якщо норма закону або іншого нормативного акта, виданого на основі закону, або якщо норми різних законів або нормативних актів дозволяють неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків особи у її взаємовідносинах з державою (в особі відповідних суб`єктів владних повноважень), тлумачення такого закону здійснюється на користь особи (суб`єкта приватного права).
32. Норми про застосування правила про пріоритет норми з найбільш сприятливим для особи тлумаченням закріплені, зокрема, у частині сьомій статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»: у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.
33. Загальний принцип «non bis in idem» не виключає проведення подвійного провадження, за умови, що будуть виконані певні умови. Зокрема, в аспекті статті 4 Протоколу №7 ЄСПЛ такою умовою називає доведення, що подвійні провадження були «досить тісно пов`язані за суттю та у часі». Інакше кажучи, що вони об`єднані на комплексній основі і утворюють єдине ціле. Це означає, що не тільки мета і засоби, які використовуються для її досягнення мають доповнювати одне одного за суттю та бути пов`язаними у часі, а й те, що можливі наслідки такого правового реагування на відповідну поведінку мають бути пропорційними і передбачуваними для осіб, яких вони стосуються.
34. Матеріальні критерії для визначення того чи існує досить тісний зв`язок за суттю, включають в себе:
- чи переслідують різні провадження взаємодоповнюючі цілі і, таким чином, стосуються не тільки in abstracto, але й in concreto, різних аспектів соціально неправомірної поведінки;
- чи є подвійність провадження передбачуваним наслідком (як в законодавстві так і на практиці), одного й того ж оспорюваного діяння (idem);
- чи проводяться паралельні провадження таким чином, щоб уникнути, наскільки це можливо, будь-якого дублювання у збиранні, а також оцінці доказів, зокрема, шляхом належної взаємодії між різними компетентними органами з тим, щоб факти, встановлені в одному провадженні також використовувалися в іншому провадженні;
- і, перш за все, чи враховується санкція у першому завершеному провадженні в тих провадженнях, які завершуються пізніше з тим, щоб особа, якої вони стосуються, не несла надмірний тягар. Останній ризик буде менш ймовірним у правових системах, де налагоджений компенсаційний механізм, призначений для забезпечення пропорційності загальної суми накладених штрафів (п.п. 130, 132 рішення Великої палати Європейського суду з прав людини у справі «А. та Б. проти Норвегії» (А. and B. v. Norvey) (заяви №№ 24130/11, 29758/11) від 15.11.2016 р.).
35. В умовах одночасного застосування санкцій до фізичної особи - підприємця за статтею 265 КЗпП України та частиною третьою статті 41 КУпАП, очевидно, що провадження не є пов`язаними за своєю суттю, виходячи з озвучених критеріїв, оскільки за цілями та застосовуваними санкціями не є взаємодоповнюючими, а передбачають подвійне застосування щодо однієї і тієї ж особи двох штрафних каральних заходів. Це є не лише непропорційним та надмірним обтяженням щодо такої особи, але й ставить у нерівне правове становище при вчиненні аналогічного правопорушення у діяльності юридичної особи та фізичної особи-підприємця не на користь останнього.
36. Розмежування статусу фізичної особи та фізичної особи - підприємця не зумовлює можливостей відходу від цих висновків, оскільки в обидвох випадках каральна мета відповідальності реалізується щодо єдиного суб`єкта права - фізичної особи, яка з метою законного здійснення господарської діяльності отримує додатковий правовий статус. Оскільки правовий статус підприємця фізична особа з повною цивільною дієздатністю набуває в порядку реалізації свого права на здійснення підприємницької діяльності, яка не заборонена законом (згідно з частиною першою статті 42 Конституції України, частиною першою статті 50 Цивільного кодексу України, частиною першою статті 128 Господарського кодексу України).
37. Отже, фізична особа - підприємець, яка використовує найману працю, не може бути одночасно притягнута до відповідальності за частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративне правопорушення в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору у зв`язку з порушенням принципу «non bis in idem» як складового елементу принципу верховенства права.
38. Такий правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 22.12.2020 у справі №260/1743/19.
39. Ураховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що за допуск фізичних осіб до роботи без оформлення трудового договору ФОП ОСОБА_1 уже притягнуто до адміністративної відповідальності постановою Жидачівського районного суду Львівської області у справі №443/2169/18, що набрала законної сили. Застосовано стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8500 грн. Тому накладення на ФОП ОСОБА_1 штрафу за те саме правопорушення постановою ГУ Держпраці у Львівській області від 5 грудня 2018 року №ЛВ2792/456/АВ/ФС є притягненням до того самого виду відповідальності за те саме порушення вдруге, що є порушенням статті 61 Конституції України.
40. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
41. З огляду на наведене, касаційна скарга ГУ Держпраці у Львівській області підлягає залишенню без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року - залишенню без змін.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Львівській області залишити без задоволення.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Шарапа
Судді:                                                                                                              А.А. Єзеров
                                                                                                              С.М. Чиркін