ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2022 року	Львів	Справа № 140/1332/22 пров. № А/857/8338/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Іщук Л. П.,
суддів - Обрізка І. М., Судової-Хомюк Н. М., 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Люблинецької селищної ради Ковельського району Волинської області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2022 року, ухвалене головуючим суддею Димарчук Т. М. у м. Луцьку, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Люблинецької селищної ради Ковельського району Волинської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

                                                       ВСТАНОВИВ:

27.01.2022 ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом до Люблинецької селищної ради Ковельського району Волинської області, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 13.08.2021 № 8/69 «Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у власність»; зобов`язати відповідача прийняти рішення про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га в с. Мощеня Ковельського району Волинської області. 
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що він виконав установлені законодавством умови для реалізації права на одержання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства, однак, відповідач протиправно відмовив у наданні йому такого дозволу з покликанням лише на надання дозволу на виготовлення детального плану території розміщення житлового масиву в с. Мощеня, що не відповідає вимогам частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 05.04.2022 вказаний позов задоволено.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій покликається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити в задоволенні позову.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції безпідставно не врахував, що позивачу правомірно відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність з огляду на невідповідність місця розташування обраної позивачем земельної ділянки вимогам містобудівної документації, оскільки позивач має намір використовувати земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства, що суперечитиме цільовому призначенню земель житлової забудови, щодо яких надано дозвіл на виготовлення детального плану. Зазначає, що суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності визначених законом підстав для відмови у видачі дозволу, а прийняття рішення про зобов`язання відповідача видати дозвіл на розробку проекту землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх підстав для відмови у видачі дозволу, може бути необґрунтованим та призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.  
Оскільки апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні), апеляційний суд відповідно до вимог пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України розглядає справу в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь головуючого судді, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд прийшов до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 звернувся до Люблинецької селищної ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства в с. Мощена Ковельського району Волинської області, до якої додано копію паспорта та картку платника податків, копію пенсійного посвідчення, графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (викопіювання з генерального плану забудови с. Мощена), кадастрову картку, збірний кадастровий план земельної ділянки.
Листом від 24.02.2021 №201/25/2-21 Люблинецька селищна рада повідомила позивача, що в задоволенні його заяви відмовлено на підставі невідповідності місця розташування обраної позивачем земельної ділянки вимогам містобудівної документації. 
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 14.06.2021 у справі №140/3617/21 за позовом ОСОБА_1 до Люблинецької селищної ради визнано протиправною бездіяльність Люблинецької селищної ради Ковельського району Волинської області щодо нерозгляду заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства в с. Мощена Ковельського району Волинської області та зобов`язано Люблинецьку селищну раду Ковельського району Волинської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства в с. Мощена Ковельського району Волинської області та за наслідками розгляду прийняти рішення, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. 
13.08.2021 Люблинецька селищна рада прийняла рішення №8/69 «Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у власність», яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2 га, керуючись, при цьому, рішенням селищної ради від 23.06.2021 «Про надання дозволу на виготовлення детального плану території розміщення житлового масиву в с. Мощена (район вул. Квіткова) Ковельського району Волинської області», враховуючи лист відділу містобудування та архітектури Ковельської районної державної адміністрації Волинської області від 18.06.2021 №152/3.16 про доцільність планування садибної забудови сіл у межах населених пунктів на вільних територіях, на ділянках, потенційно придатних для будівництва.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що за наявності достатніх та належним чином поданих позивачем документів, недоведеність відповідачем існування передбачених чинним законодавством обставин, що могли слугувати підставою відмови у задоволенні заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га, наявні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Апеляційний суд погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Частиною першою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, які є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, зокрема для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (пункт «б» частини першої статті 121 Земельного кодексу України).
Аналіз зазначених правових норм дає підстави для висновку, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідного органу із заявою для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якої органи, визначені в статті 118 Земельного кодексу України, в місячний строк приймають одне з відповідних рішень.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати такий дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями.
Аналогічний висновок висловлений у постанові Верховного Суду від 22.12.2018 (справа № 804/1469/17).
Як встановлено з матеріалів справи, у заяві ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки зазначено цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До вказаного клопотання ним було додано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
Така заява була адресована Люблинецькій селищній раді, до виключної компетенції якої належить вирішення питання безоплатної передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян.
Слід зазначити, що Люблинецькою селищною радою на пленарному засіданні сесії за наслідками повторного розгляду заяви позивача на виконання рішення суду у справі № 140/3617/21 було прийнято рішення від 13.08.2021 № 8/69 про відмову позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, у зв`язку із тим, що рішенням селищної ради від 23.06.2021 надано дозвіл на виготовлення детального плану території розміщення житлового масиву в с. Мощена (район вул. Квіткова), так як відділом містобудування та архітектури Ковельської районної державної адміністрації Волинської області наголошено на доцільності планування садибної забудови сіл у межах населених пунктів на вільних територіях, на ділянках, потенційно придатних для будівництва.
Зазначена відповідачем підстава не передбачена Земельним кодексом України як підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, що свідчить про протиправність згаданого вище рішення.
Апеляційний суд звертає увагу, що відповідачем не надано суду жодних доказів, в підтвердження невідповідності місця розташування обраної позивачем земельної ділянки вимогам містобудівної документації.
Що ж стосується надання відповідачем дозволу на виготовлення детального плану території розміщення житлового масиву в с. Мощена (район вул. Квіткова), то апеляційний суд зазначає, що відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.
Детальний план території розробляється за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради з метою визначення планувальної організації, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Детальні плани територій одночасно з їх затвердженням стають невід`ємними складовими генерального плану населеного пункту та/або комплексного плану.
Відтак, дозвіл і проект детального плану території, розроблений на його підставі, є стадіями процесу прийняття на місцевому рівні такої містобудівної документації. Затвердження детального плану території є завершальним етапом визначеної процедури, після якого розроблені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій набувають ознак містобудівної документації на місцевому рівні, вимоги якої є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
З огляду на викладене, а також надання відповідачем лише дозволу на виготовлення детального плану території розміщення житлового масиву в с. Мощена (район вул. Квіткова), апеляційний суд вважає безпідставними доводи відповідача про те, що намір позивача використовувати земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства суперечитиме цільовому призначенню земель житлової забудови після затвердження відповідного детального плану, оскільки така обставина жодним чином не впливає на порядок розгляду заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та не розширює вичерпний перелік підстав для відмови в її задоволенні.
Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
Враховуючи викладене, апеляційний суд приходить до висновку про протиправність рішення відповідача від 13.08.2021 № 8/69 та наявність підстав для його скасування.
Що стосується способу захисту порушеного права позивача, то критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.
Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28.02.2018 у справі № 826/7631/15.
Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
Тобто, дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження, в тому числі органів місцевого самоврядування, завжди мають межі, встановлені законом.
Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 208/8402/14-а та від 29.03.2018 у справі № 816/303/16.
Крім цього, у постанові від 28.09.2021 у справі № 815/6942/17 Верховний Суд дійшов висновку, що якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування, виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.
У даній справі відповідач здійснив розгляд заяви позивача, однак, прийняв рішення за результатами розгляду без наведення підстав, передбачених частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України та частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України, за яких могло бути відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність, відтак, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що ефективним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язати Люблинецьку селищну раду надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в с. Мощена Ковельського району Волинської області.
Отже, апеляційний суд вважає правильним висновок суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .
За наведених обставин, апеляційний суд вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.
З огляду на результат апеляційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді апеляційної інстанції, відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат судом не змінюється.
Керуючись статтями 311, 315, 316, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

                                                 П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Люблинецької селищної ради Ковельського району Волинської області залишити без задоволення.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2022 року у справі № 140/1332/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.   

Головуючий суддя	 	Л. П. Іщук 	
судді	 	І. М. Обрізко 	
 	 	Н. М. Судова-Хомюк  	
Повне судове рішення складено 28.09.2022