ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2022 року 

м. Київ

справа № 727/8953/17
адміністративне провадження № К/9901/53918/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича 
на рішення Шевченківського районного суду м. Чернівці від 19.02.2018 (суддя Ярема Л.В.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29.05.2018 (колегія у складі суддів Боровицького О. А., Матохнюка Д.Б. Ватаманюка Р.В.)
у справі №727/8953/17 
за позовом ОСОБА_1 
до Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича 
про визнання протиправним та скасування розпорядження.

І. РУХ СПРАВИ

1.          13.09.2017 ОСОБА_1 звернувся до Шевченківського районного суду м.  Чернівці з позовом до Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича про визнання протиправним та скасування розпорядження №430-Р "Про зупинення дії пункту 3 рішення міської ради VІІ скликання від 05 вересня 2017 року № 862 "Про розгляд звернень фізичних та юридичних осіб щодо продажу земельних ділянок, власникам об`єктів нерухомого майна, що розташоване на них та визнання такими, що втратили чинність окремих пунктів рішень з цих питань».
2.          Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 19.02.2018, залишеним без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29.05.2018, позов задоволено.
3.          Відповідач у касаційній скарзі просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції, та прийняти нове - про відмову в задоволенні позову.
4.          Ухвалою Верховного Суду від 02.07.2018 відкрито касаційне провадження у справі.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5.          Судами встановлено, що 08.09.2017 Чернівецький міський голова Каспрук О.П. видав розпорядження №430-Р "Про зупинення дії пункту 3 рішення міської ради VІІ скликання від 05 вересня 2017 року № 862 "Про розгляд звернень фізичних та юридичних осіб щодо продажу земельних ділянок, власникам об`єктів нерухомого майна, що розташоване на них та визнання такими, що втратили чинність окремих пунктів рішень з цих питань» з посиланням, що таке рішення прийнято з порушенням вимог Закону України "Про запобігання корупції", яким розпорядився:
1)          зупинити дію пункту 3 рішення міської ради VІІ скликання від 05.09.2017 № 862 "Про розгляд звернень фізичних та юридичних осіб щодо продажу земельних ділянок, власникам об`єктів нерухомого майна, що розташоване на них та визнання такими, що втратили чинність окремих пунктів рішень з цих питань", яким ОСОБА_1 надано дозвіл на викуп земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1091 га (кадастровий номер 7310136300:04:001:0002) для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (код 03.07) будівля (нежитлові приміщення)).
2)          внести на повторний розгляд на позачергову 37 сесію Чернівецької міської ради VІІ скликання, що відбудеться 14.09.2017 о 10.00 годині в сесійній залі міської ради ( площа Центральна, 1), пункт 3 рішення міської ради VІІ скликання від 05.09.2017 № 862 "Про розгляд звернень фізичних та юридичних осіб щодо продажу земельних ділянок, власникам об`єктів нерухомого майна, що розташоване на них та визнання такими, що втратили чинність окремих пунктів рішень з цих питань".
6.          Крім того, міським головою надано обґрунтування зауважень, в яких зазначив, що у зв`язку із розглядом цього питання на пленарному засіданні ради депутатом Чернівецької міської ради VІІ скликання ОСОБА_1 , головою фракції "Рідне місто", було подано заяву у відповідності до Закону України "Про запобігання корупції" про наявність конфлікту інтересів. Разом з тим, за прийняття цього рішення проголосували інші члени фракції "Рідне місто" у Чернівецькій міській раді, які не повідомляли про наявність конфлікту інтересів, що виник у зв`язку із діяльністю в одній партійній організації, фракції. Оскільки депутати члени фракції "Рідне місто" у Чернівецькій міській раді під час розгляду вказаного вище питання не виконали статті 59-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вважає, що рішення, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на викуп земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1091 га, прийняте з порушенням Закону України "Про запобігання корупції", а відтак його необхідно зупинити на виконання вимог частини 7 статті 53 цього Закону.
7.          Вважаючи дії відповідача незаконними, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

8.          Позивач вважає, що з оскаржуваного розпорядження неможливо зрозуміти підстави, якими керувався відповідач при вирішенні зазначеного питання, оскільки в описовій частині оскаржуваного розпорядження є лише загальне посилання на порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції». 
Відповідач не навів конкретні доводи, що свідчать про конфлікт інтересів. Відповідач керувався припущеннями про наявність такого конфлікту, а тому не мав правових підстав для видання оскаржуваного розпорядження.
9.          Відповідач проти позову заперечив. Зазначив про правомірність оскаржуваного рішення, адже він вважав доведеною наявність конфлікту інтересів, що виник у зв`язку із діяльністю в одній партійній організації, фракції у інших членів фракції «Рідне місто» у Чернівецькій міській раді. 

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що Чернівецький міський голова Каспрук О.П. , зупиняючи розпорядженням дію п. 3 рішення міської ради VІІ скликання від 05.09.2017 №862 «Про розгляд звернень фізичних та юридичних осіб щодо продажу земельних ділянок, власникам об`єктів нерухомого майна, що розташоване на них та визнання такими, що втратили чинність окремих пунктів рішень з цих питань» вийшов за межі своїх повноважень, діяв не у спосіб, передбачений Законом, непропорційно застосував надане Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» право вето. Такі його дії є незаконними, а тому розпорядження про зупинення рішення міської ради слід визнати протиправним та скасувати.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

11.          Відповідач у касаційній скарзі покликається на те, що суди попередніх інстанцій не з`ясовали,  за захистом якого права звернувся позивач, адже якщо позивач оскаржує порушене право на землю, то спір є приватно-правовим та не повинен розглядатися в рамках цивільного судочинства.
Також відповідач покликається на правомірність рішення, адже члени фракції "Рідне місто" у Чернівецькій міській раді не повідомляли про наявність конфлікту інтересів, що виник у зв`язку із діяльністю в одній партійній організації, фракції.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги і дійшов висновку про наявність підстав для її часткового задоволення. 
13.          Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14.          Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначаються Законом України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 № 1700-VII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1700-VII).
15.          Відповідно до ч.1 ст. 28 Закону №1700-VII особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані: <…> 3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів; 4) вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.
16.          Відповідно до ч. 2 ст. 35 Закону №1700-VII у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.
Про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. Заява про конфлікт інтересів члена колегіального органу заноситься в протокол засідання колегіального органу.
У разі якщо неучасть особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу, у прийнятті рішень цим органом призведе до втрати правомочності цього органу, участь такої особи у прийнятті рішень має здійснюватися під зовнішнім контролем. Рішення про здійснення зовнішнього контролю приймається відповідним колегіальним органом.
17.          Відповідно до ч.1 ст. 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти ради, сільського, селищного голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно проживають або тимчасово проживають на відповідній території.
18.          Згідно з ч. ч. 6, 8, 10 ст. 59 цього Закону виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою. Сільський, селищний, міський голова ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
19.          Частиною 4 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.
20.          Зазначені вище норми дають підстави для висновку, що міському голові надано право на зупинення дії рішення міської ради шляхом видання відповідних зауважень, які можуть бути подолані двома третинами голосів, від загального складу Ради. Право накладати вето на рішення відповідної ради належить до дискреційних повноважень голови цієї ради, яке згодом може бути подолане самою радою. Таким чином, суд не вправі надавати оцінку підставам для накладення такого вето, викладеним у зауваженнях голови ради.
21.           Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18.12.2019 у справі №813/5033/17.
22.          Зупиняючи рішення міської ради, міський голова вважав, що рішення прийнято за наявності конфлікту інтересів, що виник у зв`язку із діяльністю в одній партійній організації, фракції у інших членів фракції "Рідне місто" у Чернівецькій міській раді, які проголосували за вказане рішення. Зазначені головою обставини є об`єктивними, раціональними та дають підстави для обґрунтованого сумніву щодо дотримання вимог антикорупційного законодавства.
23.          Зважаючи на викладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що самі по собі зауваження міського голови та розпорядження №430-Р "Про зупинення дії пункту 3 рішення міської ради VІІ скликання від 05 вересня 2017 року № 862 "Про розгляд звернень фізичних та юридичних осіб щодо продажу земельних ділянок, власникам об`єктів нерухомого майна, що розташоване на них та визнання такими, що втратили чинність окремих пунктів рішень з цих питань» не можуть бути предметом судового оскарження, оскільки належать до виключних повноважень міського голови, а їх обґрунтованість перевіряється радою шляхом повторного розгляду зупиненого рішення.
24.          Аналогічна позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 19.02.2020 у справі №2а-2378/11 та від 23.06.2020 у справі № 461/11571/15-а, і Суд не вбачає підстав для відступу від неї. 
25.          З огляду на вищенаведене, суди попередніх інстанцій дійшли неправильного висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
26.          Відповідно до ч.3 ст. 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
27.          Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
28.          Відповідно до ч. 1 ст.354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
29.          Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку, що за таких обставин провадження у справі підлягає закриттю.
30.          При цьому зважаючи на правовий висновок, висловлений Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13.03.2018 у справі №800/554/17 та від 08.04.2020 у справі №11-883апп19, відповідно до якого поняття "спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" необхідно тлумачити з огляду на положення ч. 3 ст. 124 Конституції України в ширшому значенні як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, Суд не роз`яснює позивачеві до юрисдикції якого суду мав би належати розгляд даної справи.

Керуючись ст. 238, 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича  задовольнити частково.
Рішення Шевченківського районного суду м. Чернівці від 19 лютого 2018 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року у справі №727/8953/17  скасувати.
Провадження у справі №727/8953/17  закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров 

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб