ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
03 жовтня 2022 року           справа №200/2308/20-а 

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:  судді-доповідача  Міронової Г.М., суддів: Гайдара А.В., Геращенка І.В., секретаря судового засідання Боровської М.С., за участі представника позивача Сологуба А.А., розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції  апеляційну скаргу Відділу освіти військово-цивільної адміністрації міста Волноваха Волноваського району Донецької області  на рішення  Донецького окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 р.  у справі  № 200/2308/20-а (головуючий І інстанції суддя Мозговая Н.А.)   за позовом   Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області   до   Валер`янівського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Волноваської міської територіальної громади,  третя особа -       Відділ освіти військово-цивільної адміністрації міста Волноваха Волноваського району Донецької області   про  застосування заходів реагування,
  
                                             ВСТАНОВИВ:

          Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області  28 лютого 2020 року звернулось до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Валер`янівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Волноваської районної ради Донецької області за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Відділу освіти Волноваської міської військово- цивільної адміністрації Волноваського району Донецької області про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) Валер`янівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Волноваської районної ради Донецької області, розташованої за адресою: Донецька область, Волноваський район, с.Валер`янівка, вулиця Центральна, 34а до повного усунення порушень шляхом заборони експлуатації вищезазначеного об`єкту до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки (т.1 а.с. 2-10).
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року у справі № 200/2308/20-а  адміністративний позов задоволено.
Застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) Валер`янівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Волноваської районної ради Донецької області, розташованої за адресою: Донецька область, Волноваський район, с.Валер`янівка, вулиця Центральна, 34а до повного усунення порушень шляхом заборони експлуатації вищезазначеного об`єкту  (т. 1 а.с. 118-122).
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, представником відповідача подано апеляційну скаргу, в якій останній просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що закладом було усунено переважну більшість виявлених порушень. Очевидним є, що відповідач докладає всіх можливих зусиль для якнайшвидшого усунення виявлених порушень, тому рішення про зупинення його діяльності є передчасним.
Представники відповідача і 3-ї особи в судове засідання не прибули.
Представник позивача проти доводів апеляційної скарги заперечував.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що  відповідно до наказу ДПРЗ-11 Головного управління ДСНС України у Донецькій області від 08.01.2020 року № 3 в період з 08.01.2020 року по 09.01.2020 року проведено позапланову перевірку Валер`янівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Волноваської районної ради Донецької області ( т 1 а.с.36-37).
Актом перевірки суб`єкту господарювання Валер`янівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Волноваської районної ради Донецької області № 2 від 10.01.2020 року (далі - Акт) встановлені порушення вимог Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30 грудня 2014 року № 1417, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 року за № 252/26697 (далі - ППБУ), а саме:
- біля місця розташування пожежної водойми не встановлено покажчик (об`ємний зі світильником або плоскій із застосуванням світловідбивних покриттів) з нанесеним на ньому: літерним індексом ПВ, цифровими значеннями запасу води в кубічних метрах та кількості пожежних автомобілів, котрі можуть одночасно встановлюватися на майданчику біля водойми;
- пожежна водойма знаходиться в несправному стані і не утримується таким чином, щоб забезпечити безперешкодний забір води пожежними автомобілями;
- дерев`яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) приміщення спортивної зали не оброблено засобами вогнезахисту, які забезпечують I групу вогнезахисної ефективності;
- приміщення школи не обладнано системою протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту»;
- двері сходових кліток, коридорів на першому поверсі не обладнано пристроями само зачинення;
- димову трубу котлу не обладнано іскрогасником;
- під час експлуатації об`єкту знижено клас вогнестійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах (не встановлено протипожежні двері в приміщення електрощитової);
- під час експлуатації об`єкту знижено рівень пожежної безпеки, встановлений законодавством, яке було чинним на момент початку використання об`єкта, а саме: зняті двері сходових кліток на 2-й поверх;
- сходові клітки та зовнішні сходи, коридори, проходи та інші шляхи евакуації не забезпечені евакуаційним освітленням;
- на шляхах евакуації виходів № 1, № 2, № 3, № 4, запасного виходу зі спортивної зали, центрального входу до школи допущено улаштування трубопроводів та порогів; між коридором І-го поверху біля кабінету фізики та холом допущено улаштування перепаду висот, які перешкоджають вільній евакуації людей;
- на шляхах евакуації облицювання (оздоблення) стін коридору І-го поверху виконано матеріалами з вищими показниками пожежної небезпеки, ніж Г2. В2, Д2, Т2 (ДБН В.1.1-7-2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва», що може призвести до легкого займання, швидкого горіння, з високою димоутворювальною здатністю та за токсичністю продуктів горіння надзвичайно небезпечними;
- на сходових клітках з першого на другий поверх прилади опалення встановлено на висоту не нижче ніж 2,2 м від поверхні проступів та сходових площадок;
- не проведено технічне обслуговування наявних вогнегасників ВП-5(з) відповідно до ДСТУ 4297-2004 «Технічне обслуговування вогнегасників. Загальні технічні вимоги»;
- експлуатується пошкоджена розетка в класі №20 на першому поверсі;
- територію школи та приміщення не забезпечено відповідними знаками безпеки;
- відповідальним за пожежну безпеку не визначено необхідну кількість первинних засобів пожежогасіння на об`єкті окремо для кожного поверху та приміщення закладу;
- не проведено заміри опору ізоляції електромереж та електроустановок (не надані протоколи виміру);
- під час експлуатації об`єкту знижено рівень пожежної безпеки встановлений законодавством, яке було чинним на момент початку використання об`єкта, а сааме: не зашпаровано проріз міжповерхового перекриття біля евакуаційного виходу №1, внаслідок чого можливі втрата цілісності та втрата теплоізолювальної спроможності даної перешкоди, що підвищує вплив небезпечних факторів пожежі (продуктів горіння, чадного газу та підвищених температур);
- працюючий персонал не забезпечено засобами індивідуального захисту органів дихання згідно до додатку ПКМУ від 19 серпня 2002 №1200 (т. 1 а.с.11-34).
Порушення, встановлені актом перевірки № 2 від 10.01.2020 року створюють безпосередню загрозу виникнення пожежі, несуть загрозу життю та здоров`ю людей, перешкоджають вільній евакуації людей у разі настання надзвичайної ситуації (пожежі, аварії та ін.), ускладнюють гасіння пожежі.
При вирішенні справи суд виходить з наступного.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877).
За приписами статті 1 цього Закону, державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Частиною 5 статті 4 Закону № 877 визначено, що повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування. Вжиття інших заходів реагування, передбачених законом, допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника, а у випадках, передбачених законом, - із наступним підтвердженням обґрунтованості вжиття таких заходів адміністративним судом.
Отже, застосування заходів реагування включає в себе: зупинення виробництва суб`єкта господарювання, у тому числі експлуатації підприємства, виробничого об`єкта, окремого виробництва, робочого місця, будівлі, споруди, приміщення, машин і механізмів.
Повне або часткове зупинення виробництва розповсюджується на виготовлення або реалізацію продукції, виконання робіт, надання послуг.
Пунктом 7 статті 7 передбачено, що на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Частина перша статті 67 Кодексу цивільного захисту України передбачає, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
За правилами частин першої та другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України  посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Як визначено частиною 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів може бути недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання.
Відповідно до частини 2 статті 70 Кодексу цивільного захисту України, повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
Встановлення не усунення відповідачем зазначених вище порушень обумовлює звернення позивача до суду з позовом про застосування заходів державного нагляду (контролю).
При цьому застосування означених заходів можливе у випадку, коли порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
Як вже встановлено судом і підтверджено матеріалами справи, посадовими особами позивача проведено позапланову перевірку відповідача, за результатами якої складено акт щодо додержання відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки  № 2 від 10.01.2020 року. Вказаним актом встановлено ряд порушень, допущених відповідачем у сфері пожежної та техногенної безпеки, а також цивільного захисту.
Судом встановлено, що під час проведення позапланової перевірки позивачем виявлено та зафіксовано в акті перевірки порушення відповідачем вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, що стало підставою для звернення позивача до суду із даним позовом у передбачений Кодексом адміністративного судочинства України строк.
Отже, як свідчать матеріали справи, на момент розгляду цієї справи існують порушення вимог порушення вимог перелічених нормативних актів призводить до реальної загрози життю та здоров`ю працівників, які на час розгляду даної справи порушення вимог законодавства з охорони праці та промислової безпеки не було усунуто відповідачем.
При обранні виключного заходу реагування у вигляді повного зупинення виконання підземних робіт, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 19 вересня 2019 у справі № 420/6512/18 (№ К/9901/16043/19).
За унормуванням  ст. 3 Конституції України, зокрема, людина, її життя і здоров`я, її безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
Статтею 27 Конституції України визначено, що кожна людина має невід`ємне право на життя, яке нерозривно пов`язано зі здоров`ям. Обов`язок держави - захищати життя людини.
Статтею 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свободвстановлено, що право кожного на життя охороняється законом.
Відповідно до першого речення статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що право кожного на життя охороняється законом.
Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.
Недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері техногенної безпеки та цивільного захисту призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.
Апелянт вказує на часткове усунення вищезазначених порушень. Разом з тим, станом на дату розгляду справи судом апеляційної інстанції відповідачем не надавалась інформації щодо повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної безпеки та цивільного захисту.
При цьому суд звертає увагу, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 20.06.2018 (справа № 826/4267/16), законодавець пов`язує настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання і розповсюдження вогню.
Суд зазначає, що згідно із частини 2 статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
З огляду на наведене, враховуючи встановлені під час розгляду справи порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції  про застосування заходів реагування .
Абзацом 1 частини першої статті 6 Закону № 877 визначено що підставою для здійснення позапланових заходів є подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням.
Таким чином належним доказом усунення суб`єктом господарювання порушень, виявлених під час перевірки та які слугували підставою для звернення до суду з позовом про застосування заходів реагування, є відповідний акт перевірки, в якому буде вказано про повне усунення обставин (порушень), що слугували підставою для вжиття заходів реагування.
Оскільки на час розгляду справи доказів, які б свідчили про повне усунення відповідачем порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не було надано, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність наведених порушень правил охорони праці та безпеки життєдіяльності, що призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.
Аналогічний правовий висновок зроблено Верховним Судом у постанові від 26.06.2018 року у справі № 803/209/16.
При цьому суд враховує, що застосований захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявлених порушень.
Крім того, застосований до відповідача захід реагування має також спонукаючий характер. Також такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 28 лютого 2019 року № 810/2400/18 та від 05 лютого 2020 року у справі № 160/1739/19, від 28 жовтня 2020 року у справі № 560/639/19, від 28 жовтня 2020 року у справі № 640/2289/19, від 21 серпня 2020 року у справі № 640/368/19.
Частиною першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу
Положеннями статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Згідно п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.     
Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду не вбачається.
Керуючись ст. ст. 195, 205, 308, 310, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,
                                                 ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Відділу освіти військово-цивільної адміністрації міста Волноваха Волноваського району Донецької області  - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року   у справі № 200/2308/20-а  - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 3 жовтня 2022 року.

Головуючий  суддя                                                                             Г.М. Міронова

Судді                                                                                                   А.В. Гайдар

                                                                                                           І.В.Геращенко