ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 грудня 2022 року 
м. Київ

справа № 160/3094/20
адміністративне провадження № К/9901/16451/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року (суддя Кальник В.В., Врона О.В., Неклеса О.М.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року (судді: Панченко О.М., Іванов С.М., Чередниченко В.Є.) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання рішення нечинним, визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У березні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМ України), у якому просив:
- визнати з моменту прийняття рішення КМ України, оформленого протоколом від 19 лютого 2020 року, в частині не підтримання призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження та відхилення проекту розпорядження Кабінету Міністрів «Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження» нечинним;
- визнати протиправною бездіяльність КМ України в частині не прийняття розпорядження про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження;
- зобов`язати КМ України призначити ОСОБА_1 на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилається на те, що 15 листопада 2019 року оголошено конкурс на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження. На засіданні Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року ОСОБА_1 визначено переможцем конкурсу на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження. З 23 січня 2020 року по 17 лютого 2020 року відносно ОСОБА_1 , як особи що претендує на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження була проведена спеціальна перевірка, за результатами якої складено позитивний висновок. Проект розпорядження Кабінету Міністрів «Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження» внесено до порядку денного на засідання КМ України від 19 лютого 2020 року. На засіданні КМ України 19 лютого 2020 року Уряд погодився із пропозицією Міністра енергетики та захисту довкілля ОСОБА_2 щодо не підтримання призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження та відхилив проект розпорядження Кабінету Міністрів «Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження».
Позивач зазначає, що відповідно до частини 2-5 статті 31 Закону України «Про державну службу», на посаду державної служби призначається особа, визначена переможцем конкурсу. Таке рішення приймається не пізніше п`яти календарних днів з дня надходження результатів спеціальної перевірки у випадку та порядку, передбачених законодавством у сфері запобігання корупції, проте з часу завершення перевірки та надходження до відповідача позитивного висновку про проходження ОСОБА_1 спеціальної перевірки пройшло більше місяця (з 17 лютого 2020 року - 18 березня 2020 року), тому, позивач вважає, що не призначення ОСОБА_1 на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження за результатом конкурсу є протиправною бездіяльністю.
При цьому, акти Кабінету Міністрів з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень. Розпорядження Кабінету Міністрів видаються з питань, зокрема, кадрових та інших питань організаційно-розпорядчого характеру (частини друга § 30 Регламенту).
Разом з тим, позивач зауважує, що протокольне рішення щодо не підтримання призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження та відхилення проекту розпорядження Кабінету Міністрів «Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження» не оформлене належним чином (яким є Розпорядження) та не набуло юридичних наслідків для позивача.
Отже, позивач вважає, що рішення Кабінету Міністрів України оформлене протоколом від 19 лютого 2020 року в частині не підтримання призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження та відхилення проекту розпорядження Кабінету Міністрів «Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження» є нечинним з моменту прийняття, а бездіяльність КМ України в частині не прийняття розпорядження про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження є протиправною, у зв`язку із чим, на думку позивача, КМ України зобов`язаний призначити ОСОБА_1 на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо не прийняття рішення відносно призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження. Зобов`язано КМ України розглянути питання відносно призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивоване посиланням на норми статті 245 КАС України, якими не передбачено визнання судом рішення суб`єкта владних повноважень нечинним з моменту його прийняття, тому в задоволенні відповідних вимог позивача відмовлено. Також, суд першої інстанції вказав на невиконання відповідачем вимог пункту 3 статті 31 Закону України «Про державну службу», враховуючи які останній мав прийняти протягом п`яти календарних днів з дня надходження результатів спеціальної перевірки рішення про призначення ОСОБА_1 на посаду державної служби, що є підставою для задоволення позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо призначення позивача ОСОБА_1 на посаду. При цьому, з метою ефективного захисту права позивача та реалізуючи передбачене статтею 9 КАС України право, суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог та на підставі частини четвертої статті 245 КАС України зобов`язав Кабінет Міністрів України розглянути питання відносно призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження. Що стосується позовних вимог про зобов`язання Кабінету Міністрів України призначити ОСОБА_1 на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, суд першої інстанції вказав, що таке рішення належить до дискреційних повноважень відповідача, які не допускають втручання з боку судової влади. З огляду на це, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позовних вимог у цій частині.
Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року змінено рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року у справі № 160/3094/20 викладено абзац третій резолютивної частини в наступній редакції:
«Зобов`язати Кабінет Міністрів України розглянути питання відносно призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження та прийняти мотивоване рішення у формі розпорядження».
В решті рішення суду залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду апеляційної інстанції про те, що рішення щодо призначення ОСОБА_1 на посаду державної служби мало бути прийнято Кабінетом Міністрів України не пізніше п`яти календарних днів з дня надходження результатів спеціальної перевірки (частини третьої статті 31 Закону України «Про державну службу»), проте з часу надходження до Кабінету Міністрів України позитивного висновку про проходження ОСОБА_1 спеціальної перевірки станом на час розгляду цієї справи пройшло більше семи місяців (з 18 лютого 2020 року), відтак, бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині не прийняття рішення у формі Розпорядження відносно призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження є протиправною.
Колегія суддів погодилась із обраним судом першої інстанції способом захисту порушеного права ОСОБА_1 , який полягає у зобов`язанні суб`єкта владних повноважень - КМ України розглянути питання відносно призначення ОСОБА_1 на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження.
На думку колегії суддів, вирішення вказаного питання відповідно до норм чинного законодавства України, з урахуванням вимог частини другої параграфу 30 Регламенту, з подальшим прийняттям мотивованого рішення у формі Розпорядження буде правомірним результатом реалізації КМ України його дискреційних повноважень та належним шляхом захисту порушеного права ОСОБА_1 .
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі КМ України указує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій скасувати в частині задоволених позовних вимог, в цій частині ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. В решті рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
КМ України рішення судів попередніх інстанцій оскаржується відповідно до вимог пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
КМ України зазначає, що на цей час відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо застосування статей 31 та 91 Закону України «Про державну службу» при призначенні на посаду керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.
Аналогічно відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування «Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби» та «Порядку розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України» при призначенні на посаду керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.
Станом на день подання касаційної скарги відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо можливості прийняття Кабінетом Міністрів України не тільки рішень у формі розпоряджень та постанов, а й протокольних рішень з окремих кадрових питань, які не стосуються призначення або звільнення з посади, а стосуються виключно розгляду питання прийняття або відхилення пропозицій щодо призначення кандидата на посаду керівника центрального органу виконавчої влади.
Позиція інших учасників справи
Від позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому він просить залишити без задоволення касаційну скаргу відповідача, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 03 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12 грудня 2022 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Розпорядженням Кабінету Міністрів України №1053-р від 15 листопада 2019 року оголошено конкурс на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження.
13 грудня 2020 року відбулося засідання Комісії з питань вищого корпусу державної служби, на якому розглядали питання, зокрема (пункт 13-16 протоколу № 13 засідання Комісії з питань вищого корпусу державної служби) про:
- затвердження списку кандидатів на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, яких допущено до етапу співбесіди;
- проведення співбесіди з кандидатами на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, яких допущено до етапу співбесіди та визначення її результатів;
- складення рейтингу кандидатів на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження;
- визнання кандидатур на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження для внесення пропозицій суб`єкту призначення.
Комісією з питань вищого корпусу державної служби визначено кандидатури на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, які набрали найбільшу кількість балів відповідно до загального рейтингу кандидатів, для внесення пропозицій суб`єкту призначення, серед яких був ОСОБА_1 
24 січня 2020 року на засіданні Кабінету Міністрів України, з урахуванням пропозиції Міністра енергетики та захисту довкілля ОСОБА_2 за результатами відповідної співбесіди, проведеної з кандидатами на зазначену посаду, пропозиції щодо яких внесені Комісією з питань вищого корпусу державної служби, ОСОБА_1 визначено переможцем конкурсу на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження.
Відповідно до приписів статтей 57, 58 Закону України «Про запобігання корупції», відносно ОСОБА_1 , як особи, що претендує на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, проведена спеціальна перевірка, за результатами якої складено Довідку від 18 лютого 2020 року №13 про результати спеціальної перевірки відомостей щодо ОСОБА_1 , який претендує на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, зі змісту якої вбачається, що за результатами перевірки інформації, що перешкоджає зайняттю ОСОБА_1 посади, яка передбачає зайняття відповідального або особливо відповідального становища, або посади з підвищеним корупційним ризиком не виявлено.
Проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження» внесено до порядку денного на його засідання від 19 лютого 2020 року.
Згідно з протоколом засідання від 19 лютого 2020 року №11, КМ України погодився з пропозицією Міністра енергетики та захисту довкілля ОСОБА_2 щодо непідтримання призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України та відхилення проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України».
Висновки Верховного Суду
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі  статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування судами норм чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до ухвали Верховного Суду від 03 червня 2021 року касаційне провадження у цій справі відкрито відповідно до вимог пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
КМ України зазначає, що на цей час відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо застосування статей 31 та 91 Закону України «Про державну службу» при призначенні на посаду керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.
Аналогічно відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування «Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби» та «Порядку розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України» при призначенні на посаду керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.
Станом на день подання касаційної скарги відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо можливості прийняття Кабінетом Міністрів України не тільки рішень у формі розпоряджень та постанов, а й протокольних рішень з окремих кадрових питань, які не стосуються призначення або звільнення з посади, а стосуються виключно розгляду питання прийняття або відхилення пропозицій щодо призначення кандидата на посаду керівника центрального органу виконавчої влади.
Предметом судового контролю у цій справі є правомірність дій/бездіяльності КМ України у здійсненні повноважень щодо призначення особи - переможця конкурсу на посаду категорії «А».
Касаційна скарга Кабінету Міністрів України обґрунтована тим, що на думку скаржника суди першої та апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваних рішень, в частині задоволення позовних вимог, неправильно застосували норми матеріального права, а саме: статті. 31, 91 Закону України «Про державну службу»; Параграф 22, 23, 24, 30 Регламенту Кабінету Міністрів України; Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»; Закону України «Про Кабінет Міністрів України»; Порядок розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженого постановою КМУ від 11 квітня 2012 року № 298.
Вказує на те, що Законом України "Про державну службу" не передбачено порядку та процедури призначення на посаду керівників центральних органів виконавчої влади, натомість таке призначення та звільнення відбувається у порядку, передбаченому Конституцією України, законами України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади». Також на думку скаржника Закон України «Про державну службу» регулює відносини між сторонами лише в частині проведення конкурсу на зайняття посади державної служби, а не процедуру та порядок призначення на таку посаду.
Також, скаржник вказує, що ані Закон України «Про Кабінет Міністрів України», ані Закон України «Про центральні органи виконавчої влади», ані Порядок № 298 не визначають підстав та способу відхилення запропонованої на розгляд Кабінету Міністрів України кандидатури, що на думку скаржника дає підстави суб`єкту призначення (Уряду) діяти виключно на власний розсуд, є його дискреційним повноваження - правом Уряду, (а не обов`язком), що не обмежене ані строками, ані порядком (способом) та підставами такого погодження чи відхилення.
Верховний Суд не погоджується із вищенаведеними доводами КМ України, з огляду на таке.
Основоположні принципи діяльність суб`єкта владних повноважень закріплено у частині другій статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У законодавстві України поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. При цьому згідно з позицією Верховного Суду, яка сформована, зокрема, у постановах від 13 лютого 2018 року у справі №361/7567/15-а, від 07 березня 2018 року у справі №569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справа №461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі №820/4554/17, від 03 квітня 2018 року у справі №569/16681/16-а, від 12 квітня 2018 року справа №826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними); відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею; завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади; принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно - дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності; перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства; адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
В аспекті дискреційних повноважень КМ України і меж судового контролю у справах про оскарження дій КМ України щодо не підтримання призначення на посаду керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України, які за наслідками конкурсу визнано переможцями. У разі не підтримання КМ України пропозиції призначення на посаду особи, яка за наслідками конкурсу визнана переможем, таке рішення оформлюється протоколом, який має ознаки рішення суб`єкта владних повноважень, з огляду на що має відповідати вимогам частини другої статті 2 КАС України. Тому протоколи цього органу можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить його дискреційним повноваженням під час ухвалення за наслідками розгляду кандидатури на зайняття посади керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України відповідних рішень.
При цьому, суди попередніх інстанцій під час перевірки правомірності/протиправності дій КМ України за наслідками прийняття рішення щодо не підтримання призначення позивача на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, не втручаючись у дискреційні повноваження КМ України та керуючись завданнями адміністративного судочинства, передбаченими статтею 2 КАС України, досліджують чи наділений КМ України повноваженнями не підтримувати кандидатуру позивача щодо призначення на посаду Голови Держенергоефективності особи, яка за наслідками проведеного конкурсу визнано переможцем.
Відповідно до частини другої статті 3 Закону №889-VIII його дія поширюється на державних службовців: 1) Секретаріату Кабінету Міністрів України; 2) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; 3) місцевих державних адміністрацій; 4) органів прокуратури; 5) органів військового управління; 6) органів дипломатичної служби; 7) державних органів, особливості проходження державної служби в яких визначені статтею 91 цього Закону; 8) інших державних органів.
Частиною першою статті 6 Закону №889-УІІІ передбачено, що посади державної служби в державних органах поділяються на категорії та підкатегорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень, змісту роботи та її впливу на прийняття кінцевого рішення, ступеня посадової відповідальності, необхідного рівня кваліфікації та професійних компетентностей державних службовців.
До посад категорії «А» (вищий корпус державної служби) належать посади: керівника Апарату Верховної Ради України та його заступників; керівника апарату (секретаріату) постійно діючого допоміжного органу, утвореного Президентом України; Державного секретаря Кабінету Міністрів України та його заступників, державних секретарів міністерств; керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України, та їх заступників; керівників апаратів Конституційного Суду України, Верховного Суду, вищих спеціалізованих судів та їх заступників, керівників секретаріатів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та їх заступників, Голови Державної судової адміністрації України та його заступників; керівників державної служби в інших державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, та їх заступників (пункт 1 частина друга статті 6 Закону №889-VIII).
Вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу. Прийняття громадян України на посади державної служби без проведення конкурсу забороняється, крім випадків, передбачених цим Законом (частини перша, частина статті 21 Закону №889-VІІІ).
Відповідно до частини першої статті 22 Закону №889-VІІІ постановою Кабінету Міністрів України затверджено Порядок проведення конкурсу на зайняття посад державної служби від 25 березня 2016 року №246 (далі - Порядок №246), який визначає процедуру проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби (далі - конкурс), метою якого є добір осіб, здатних професійно виконувати посадові обов`язки.
Етапи проведення конкурсу, визначені пунктом 6 Порядку №246 включають в себе: 1) прийняття рішення про оголошення конкурсу; 2) оприлюднення оголошення про проведення конкурсу; 3) прийняття та розгляд інформації від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі; 4) проведення тестування та визначення його результатів; 5) розв`язання ситуаційних завдань та визначення їх результатів (у разі визначення Комісією або конкурсною комісією необхідності розв`язання ситуаційних завдань); 6) проведення співбесіди та визначення її результатів; 7) складення загального рейтингу кандидатів; 8) визначення суб`єктом призначення або керівником державної служби переможця (переможців) конкурсу; 9) оприлюднення результатів конкурсу.
Рішення про оголошення конкурсу на зайняття посади категорії «А» приймає суб`єкт призначення (абзац 1 пункт 6 Порядку №246).
Враховуючи те, що відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року №3166-VІ (далі - Закон №3166-VІ) керівники центральних органів виконавчої влади призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України, Розпорядженням Кабінету Міністрів України №1053-р від 15 листопада 2019 року оголошено конкурс на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження.
Відповідно до пунктів 1, 2, 10 Положення про Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року №676 (в редакції чинній на час спірних правовідносин) Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України ( далі - Держенергоефективності) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів, енергозбереження, відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива.
Держенергоефективності у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства та цим Положенням.
Держенергоефективності очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної служби.
Комісія з питань вищого корпусу державної служби вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо кандидатури для призначення на посаду Голови Держенергоефективності за результатами конкурсу відповідно до законодавства про державну службу.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13 грудня 2020 року відбулося засідання Комісії з питань вищого корпусу державної служби, на якому розглядали питання, зокрема (пункт 13-16 протоколу № 13 засідання Комісії з питань вищого корпусу державної служби) про:
затвердження списку кандидатів на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, яких допущено до етапу співбесіди;
проведення співбесіди з кандидатами на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, яких допущено до етапу співбесіди та визначення її результатів;
складення рейтингу кандидатів на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження;
визнання кандидатур на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження для внесення пропозицій суб`єкту призначення.
Комісією з питань вищого корпусу державної служби (надалі - Комісія) визначено кандидатури на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, які набрали найбільшу кількість балів відповідно до загального рейтингу кандидатів
За результатами проведеної Комісією співбесіди з визначеними кандидатами на зазначену посаду, пропозиції щодо яких внесено Комісією, 24 січня 2020 року згідно з протоколом №4 засідання КМ України, ОСОБА_1 визнано переможцем конкурсу на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, з урахуванням пропозиції Міністра енергетики та захисту довкілля ОСОБА_2 .
Після визначення переможця конкурсу на зайняття посади керівника центрального органу виконавчої влади, який не входить до складу КМ України має відбутися наступний етап - призначення особи на посаду.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що КМ України погодився з пропозицією Міністра енергетики та захисту довкілля ОСОБА_2 щодо непідтримання призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України та відхилення проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України».
Ключовим питанням у цій справі є те чи може КМ України відхилити пропозицію стосовно призначення на посаду керівника центрального виконавчого органу, особи яка за результатами конкурсу є переможцем.
Пунктом 13 Порядку розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженого постановою КМ України від 11 квітня 2012 року №298 (далі - Порядок №298) визначено, що у разі відхилення пропозиції стосовно призначення на посаду, непогодження призначення на посаду особи відповідний орган, підприємство вносять протягом 14 календарних днів Кабінетові Міністрів України подання щодо призначення на посаду або погодження призначення на посаду іншого претендента разом з необхідними документами.
Частиною сьомою статті 21 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" встановлено, що Кабінет Міністрів України призначає на посаду - державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, відповідно до законодавства про державну службу.
Частиною першою статті 19 Закону №3166-VІ визначено, що керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України.
Комісія з питань вищого корпусу державної служби вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо кандидатур (загальною кількістю не більше п`яти осіб) для призначення на посаду керівника центрального органу виконавчої влади за результатами конкурсу відповідно до законодавства про державну службу.
Керівник центрального органу виконавчої влади звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України або міністра, який спрямовує та координує діяльність такого органу.
Відповідно до частин другої, третьої статті 5 Закону №889-VІІІ відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 31 Закону №889-VІІІ рішення про призначення на посаду державної служби категорії «А» - переможця конкурсу приймається суб`єктом призначення, визначеним Конституцією та законами України, у порядку, передбаченому Конституцією України, цим та іншими законами України.
Згідно з частиною третьою статті 91 Закону №889-VIII керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та їх заступники призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України у порядку, передбаченому Конституцією України та законами України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади».
Отже, саме Законом №889-VІІІ врегульоване питання вступу (призначення) на державну службу, в тому числі й на посаду керівника центрального органу виконавчої влади, а Порядком №246 врегульовано процедуру проведення конкурсу.
Відповідно до частини першої статті 31 Закону №889-VIII на посаду державної служби призначається переможець конкурсу.
У цьому випадку Закон України «Про державну службу» має вище юридичну силу, аніж Порядок №298, а тому судами попередніх інстанцій до правовідносин, які склались у цій справі вірно застосовано норми Закону України «Про державну службу» щодо призначення на посаду переможця конкурсу на посаду категорії «А».
Таким чином, сукупність встановлених обставин у цій справі, а саме визнання позивача переможцем конкурсу, отримання позитивного висновку за результатами спеціальної перевірки, відсутність заяви позивача про відмову у призначенні на посаду, вказує на чіткі рамки повноважень, в яких мав би діяти відповідач, з урахуванням частини другої статті 19 Конституції України.
У цьому випадку невмотивована відмова відповідача у призначенні позивача на посаду нівелює значення та зміст конкурсного відбору державних службовців, ставить під сумнів прозорість, демократизацію та ефективність кадрової політики Уряду.
Статтею 49 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон №794-VII) передбачено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.
Статтею 50 Закону №794-VІІ визначено, що проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями. Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.
Частиною першою статті 51 Закону №794-VІІ передбачено, що постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.
Параграфом 7 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року №950 (далі - Регламент) визначено, що на своїх засіданнях Кабінет Міністрів розглядає, зокрема, питання організаційно- розпорядчого характеру, в тому числі кадрові питання, питання присудження премій та призначення стипендій Кабінету Міністрів.
Порядок денний засідання Кабінету Міністрів складається з таких розділів: концептуальні засади реалізації державної політики; акти законодавства; кадрові питання; звіти та питання контролю; різне (частина друга параграфу 16 Регламенту).
Пунктами 1 та 2 параграфу 24 Регламенту визначено, що за результатами засідання Кабінету Міністрів складається протокол, який є офіційним документом. У протоколі засідання зазначаються прізвища та ініціали членів Кабінету Міністрів, а також інших посадових осіб, які взяли участь у засіданні, питання, що розглядалися, та рішення, прийняті за результатами розгляду.
Відповідно до параграфу 23 Регламенту Кабінет Міністрів України з окремих питань, вирішення яких не потребує прийняття актів Кабінету Міністрів, може приймати рішення, що фіксуються у протоколі засідання (протокольні рішення).
Згідно з параграфом 22 Регламенту рішення Кабінету Міністрів приймаються шляхом голосування більшістю голосів посадового складу Кабінету Міністрів. Якщо проект рішення отримав підтримку половини посадового складу Кабінету Міністрів і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр, рішення вважається прийнятим. Головуючий на засіданні Кабінету Міністрів на підставі результатів обговорення та голосування оголошує про прийняте рішення. Рішення за результатами розгляду проектів актів законодавства приймаються у порядку, встановленому пунктами 2 і 3 параграфу 55-1 і параграфу 55-2 цього Регламенту.
Відповідно до параграфу 27 Регламенту акти Кабінету Міністрів надсилаються Секретаріатом Кабінету Міністрів заінтересованим центральним і місцевим органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, іншим державним органам, державним господарським об`єднанням, підприємствам, установам та організаціям не пізніше ніж протягом двох робочих днів з моменту їх підписання.
Протокольні рішення Кабінету Міністрів доводяться до виконавців у формі витягів з протоколу засідання протягом одного робочого дня з моменту підписання протоколу.
При цьому, акти Кабінету Міністрів з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень. Розпорядження Кабінету Міністрів видаються з питань, зокрема, кадрових та інших питань організаційно-розпорядчого характеру (частина друга параграфу 30 Регламенту).
З системного аналізу наведених норм вбачається, що рішення Кабінету Міністрів України з питання призначення на посаду ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, так і рішення про відхилення проекту розпорядження Кабінету Міністрів «Про призначення» є актом Кабінету Міністрів з організаційно-розпорядчих (кадрових) питань, та має бути оформлене у вигляді Розпорядження.
Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, у касаційних скаргах не наведено.
Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно з частиною першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.
2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року в частині зміненій постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                А.Г. Загороднюк

судді                                                                                                     Л.О. Єресько

                                                                                                    В.М. Соколов