ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2022 року 

м. Київ

справа № 806/3074/17
адміністративне провадження № К/9901/62203/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Мороз Л.Л.,

розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04.04.2018 (суддя Романченко Є.Ю.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23.08.2018 (колегія у складі суддів Франовської К.С., Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В.)
у справі №806/3074/17 
за позовом ОСОБА_1 
до головного спеціаліста сектору по проведенню перевірок Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради Карпович Валентини Миколаївни, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради 
про визнання незаконними і протиправними дій по винесенню приписів від 27.12.2016 №4/16 та від 13.10.2017 № 42/17 та їх скасування.

І. РУХ СПРАВИ

1.          08.11.2017 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправними дій головного спеціаліста сектору по проведенню перевірок Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради Карпович В.М. по винесенню приписів від 27.12.2016 № 4/16 та від 13.10.2017 № 42/17 та скасування вказаних приписів.
2.          Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 04.04.2018, залишеним без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23.08.2018, у задоволенні позову відмовлено.
3.          24.09.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій позивач просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове - про задоволення позову. 
4.          Ухвалою Верховного Суду від 02.10.2018 було відкрито касаційне провадження. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є власником квартири АДРЕСА_1 площею 67.7 м кв., до якої здійснено прибудову з розмірами в осях 9,50х5,60 м та надбудову над усіма приміщеннями першого поверху площею 297.00 м кв.
6.          07.12.2016 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради провело позапланову перевірку на об`єкті: двоповерхова прибудова до квартири АДРЕСА_1 . Встановлено, що ОСОБА_1 виконані будівельні роботи з будівництва двоповерхової прибудови до належної квартири за адресою: АДРЕСА_2 , без отримання дозвільного документа на виконання будівельних робіт. 
7.          У зв`язку з цим головний спеціаліст сектору по проведенню перевірок Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради Карпович В.М. 27.12.2016 виніс припис №4/16 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Припис містив вимогу - усунути правопорушення згідно з вимогами законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті за адресою: АДРЕСА_2 , у термін до 27.01.2017.
8.          До Управління ДАБІ Житомирської міської ради надійшли скарги власників інших квартир будинку АДРЕСА_3 щодо протиправності дій ОСОБА_1 по зведенню двоповерхового будівництва та заподіяння тим самим шкоди їх квартирам, у стінах яких з`явились тріщини.
9.          29.09.2017 начальник Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради на підставі наказу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради від 21.11.2016 № 9 та абз. 6 п. 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011, видав направлення для проведення позапланової перевірки № 174/17 щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва за адресою: АДРЕСА_2 , ОСОБА_1 .
10.          З 29.09.2017 по 12.10.2017 головні спеціалісти сектору по проведенню перевірок Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради Карпович В.М. та Михальський В.А. провели позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті ОСОБА_1 .
11.          Було складено акт і протокол про адміністративне правопорушення. У розділі 6 акту перевірки зафіксовано, що станом на 12.10.2017 ОСОБА_1 не виконаа умов раніше виданого припису № 4/16 від 27.12.2016.
12.          13.10.2017 головний спеціаліст сектору по проведенню перевірок Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради Карпович В.М. виніс ОСОБА_1 припис №42/17 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
13.          Припис обґрунтовано тим, що ОСОБА_1 не виконав умов попереднього припису №4/16 від 27.12.2016, що є порушенням підпункту "а", "б" п. 3 ч. 3 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Вказаний припис містить вимогу усунути зазначені правопорушення згідно з вимогами законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правив: приведення об`єкту до попереднього стану шляхом демонтажу двоповерхової прибудови за адресою: АДРЕСА_2 , у термін до 08.12.2017.
14.          Припис вручено представнику позивача Халімовській О.В. 13.10.2017. За результатами розгляду протоколу про адміністративне правопорушення від 13.10.2017 начальник УДАБІ Житомирської міської ради Кондратюк С.М. прийняв постанову №29-ф, якою ОСОБА_1 визнаний винним у вчиненні правопорушення, передбаченого ст.182-42 КУАП і притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу 5100 грн.
15.          Вважаючи дії Головного спеціаліста сектору по проведенню перевірок Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради Карпович В.М. по винесенню припису та сам припис незаконними, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

16.          Позивач вважає, що припис № 42/17 від 13.10.2017 по знесенню реконструкцій і прибудови кв. АДРЕСА_1 до попереднього стану є незаконним, оскільки не відповідає ч. 1 ст. 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". 
Відповідач у приписі не зазначив конкретні порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту, чим вийшов за межі повноважень. 
На думку позивача, висновки в технічному звіті Державного науково-дослідного та проектно-вишукувального інституту "НДІПРОЕКТТРЕКОНСТРУКЦІЯ" Житомирського філіалу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 115-2017-ТЗ спростовують необхідність винесення спірного припису.
17.          Відповідач позовні вимоги не визнала. Пояснила, що її дії щодо перевірки та складення оскаржуваного припису є правильними та правомірними, оскільки вона виконувала свої обов`язки та діяла відповідно до законодавства. Стверджувала, що припис від 13.10.2017 № 42/17 видано відповідно до пп. 3 Постанови Кабінету Міністрів України №553, оскільки ОСОБА_1 не виконано умов припису з вимогою усунути правопорушення, згідно вимог чинного законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів правил на об`єкті за адресою: АДРЕСА_2 .

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що припис відповідача про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13.10.2017 № 42/17 відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки позивачем порушено вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

19.          У касаційній скарзі позивач не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, зазначає про неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Позивач звертає увагу, що приписом від 27.12.2016 його було зобов`язано усунути правопорушення, а не конкретні порушення вимог законодавства містобудівної діяльності; що ним усунуто правопорушення, оскільки будівельні роботи зупинено і більше вони не виконувалися, а тому відсутні підстави для винесення припису від 13.10.2017. 
Крім того, зазначає, що винесені приписи не відповідають Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 (в редакції згідно з постановою №405) (далі - Порядок №698.)
20.          Відзив від відповідача не надходив.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги  та дійшов такого висновку.
22.          Відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 3 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI відносини у сфері містобудівної діяльності регулюються Конституцією України, Цивільним, Господарським і Земельним кодексами України, цим Законом, законами України "Про Генеральну схему планування території України", "Про основи містобудування", "Про архітектурну діяльність", "Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду", "Про землеустрій", іншими нормативно-правовими актами.
23.          Пунктом 4 абз. 6 ч. 1 ст. 41 Закону № 3038-VI передбачено, що підставами для проведення позапланової перевірки є перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю.
24.          Постановою Кабінетом Міністрів України № 553 від 23.05.2011 затверджено порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553).
25.          Згідно п. 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема: перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
26.          Пунктом 17 Порядку № 553 визначено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.
27.          Рішенням Житомирської міської ради від 06.09.2016 №339 затверджено Положення про Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради (далі - Положення).
28.          Підпунктом 3 п.3.1 Положення встановлено, що посадові особи Управління для виконання покладених на них завдань під час перевірки мають право: видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, що не відповідають вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
29.          Згідно з посадовою інструкцією Головного спеціаліста сектору по проведенню перевірок управління державного архітектурно-будівельного контролю міської ради (цю посаду обіймала з 13.12.2016 відповідач Карпович В.М. ) Головний спеціаліст має право складати акти перевірок та протоколи про правопорушення, видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил, видавати обов`язкові для виконання приписи щодо зупинення підготовчих та будівельних робіт, що не відповідають вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
30.          Судами попередніх інстанцій було встановлено, що припис №42/17 від 13.10.2017 винесено у зв`язку з невиконанням ОСОБА_1 вимог попереднього припису №4/16 від 27.12.2016 (неусунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил).
31.          За результатами позапланової перевірки було встановлено, що ОСОБА_1 виконав будівельні роботи з будівництва двоповерхової прибудови до належної квартири за адресою: АДРЕСА_2 , без отримання дозвільного документа на виконання будівельних робіт, що є порушенням ст. 34 Закону №3038-VI та п.2 Порядку №553. Тому з метою усунення виявлених порушень позивачу було винесено вимогу усунути зазначені правопорушення згідно з вимогами законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті розташованого за адресою, яка вказана у приписі.
32.          Частиною 8 ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V визначено, що припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
33.          Пунктом 14 Порядку № 553 також встановлено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
34.          Позивач не оскаржив припис від 27.12.2016 №4/16, а тому він є обов`язковим до виконання.
35.          Крім того, судами попередніх інстанцій було встановлено, що позивач визнав вину у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.5 ст. 96 КУпАП, та сплатив штраф за самовільно виконане будівництво згідно з постановою про адміністративне правопорушення від 04.01.2017 №1-Ф.
36.          Отже, позивачу необхідно було виконати припис, а саме отримати дозвільні документи на виконання будівельних робіт.
37.          Механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт визначено Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (зі змінами та доповненнями).
38.          Позивач не надав ані суду першої, ані суду апеляційної доказів отримання відповідного документу, передбаченого ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI, що дає право на виконання будівельних робіт.
39.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що станом на 12.10.2017 ОСОБА_1 надав Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради лише Технічний звіт про стан несучих конструкцій квартири АДРЕСА_1 на можливість реконструкції з прибудовою та надбудовою. Вказаний звіт не є тим дозвільним документом, що дає право виконувати будівельні роботи певного об`єкту і на тій земельній ділянці, яка передана з цією метою певній особі.
40.          Враховуючи зазначене, Суд погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що позивач не виконав припис органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 27.12. 2016 № 4/16.
41.          Посилання позивача на те, що він звертався впродовж 2016-2017 років до відповідача щодо надання будівельного паспорта та/або містобудівних умов, але йому протиправно було відмовлено та, що Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської області неправомірно відмовив у наданні дозвільної документації, про що повідомив у листах від 19.04.2017 № 2209/13 та від 09.10.2017 №5919/13, вказаних висновків не спростовує, оскільки позивач мав право оскаржити у встановленому законом порядку відмову у наданні дозвільних документів, проте цим правом не скористався. Інших доказів протиправності відмови позивач не надав.
42.          Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що не є виконанням припису від 27.12.2016 №4/16 зупинення будівельних робіт (з посиланням на висновки технічного звіту Державного науково-дослідного та проектно-вишукувального інституту "НДІПРОЕКТТРЕКОНСТРУКЦІЯ" Житомирського філіалу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 115 2017-ТЗ).
43.          Виносячи оскаржуваний припис, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Законом №3038-VI та Порядком №553, тому припис № 42/17 від 13.10.2017 є обґрунтованим та законним.
44.          Також Суд відхиляє покликання позивача на порушення вимог Порядку №698 під час винесення оскаржуваних приписів, адже відповідно до п. 1 вказаного порядку він визначає механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду.
45.          Отже, Порядок №698 регулює саме сферу нагляду за діяльністю органів містобудування та архітектури. Натомість припис щодо позивача ж був винесений в рамках контролю - здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, що врегульовано Порядком №553.
46.          Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
47.          Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
48.          За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
49.          За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359  КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2018 року у справі №806/3074/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              Л.Л. Мороз