УХВАЛА

29 вересня 2022 року 
м. Київ

справа №440/2476/21
адміністративне провадження № К/9901/45834/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                                     Мельник-Томенко Ж.М., 
суддів -                                                   Мартинюк Н.М.,
                                                            Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23.06.2021 (головуючий суддя - А.Б. Головко)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02.11.2021 (головуючий суддя -     А.М. Григоров, судді - Н.С. Бартош, З.Г. Подобайло)
у справі №   440/2476/21
за позовом ОСОБА_1 
до Полтавської обласної прокуратури,
третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України у Полтавській області, 
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, 

встановив:

ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Полтавської обласної прокуратури, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України у Полтавській області, в якому просила:
- визнати бездіяльність Полтавської обласної прокуратури (державного органу) протиправною в частині неналежного нарахування та проведення розрахунку (виплати) заробітної плати прокурору відділу ведення ЄРДР та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області, а саме невиплати частини заробітної плати, зокрема: посадового окладу та надбавки за вислугу років передбачених пунктом 9 частини п`ятої та частини сьомої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період з 01.07.2015 по 01.03.2021, а також невиплати надбавки за класний чин (радник юстиції) згідно постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 зі змінами за період із 01.10.2019 по 01.03.2020 та безпідставної невиплати додаткової заробітної плати за календарний 2020 рік (преміювання прокурорів) за результатами оцінювання якості їх роботи; 
- стягнути з Державного бюджету України в особі Полтавської обласної прокуратури на користь прокурора відділу ведення ЄРДР та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої частини заробітної плати посадового окладу на суму 1   531 296 грн 12 коп, надбавки за вислугу років - 665 025 грн 18 коп та надбавки до посадового окладу працівників органів прокуратури за класний чин радник юстиції, за період з 01.10.2019 по 01.03.2020 на суму 11 000 грн, а всього протиправними діями заподіяно шкоди у недовиплаті частини заробітної плати у розмірі 2   207   321 грн 30 коп шляхом списання коштів з рахунків Полтавської обласної прокуратури або за рахунок коштів, яка є державним органом, а в разу відсутності у зазначеного державного органу відповідних призначень - за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду (КПКВ 3504040); 
- зобов`язати Полтавську обласну прокуратуру провести нарахування та виплату додаткової заробітної плати за календарний 2020 рік (преміювання прокурорів) за результатами оцінювання якості їх роботи на користь прокурора відділу ведення ЄРДР та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 з урахуванням вимог передбачених частиною другою, пунктом 9 частини п`ятої та частини сьомої статті 81 Закону України «Про прокуратуру»; 
- зобов`язати Полтавську обласну прокуратуру, починаючи з 01.03.2021 та в подальшому здійснювати нарахування та виплати ОСОБА_1 - прокурору відділу ведення ЄРДР та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області заробітної плати, а саме: посадовий оклад, надбавку за вислугу років та премію, передбачених частиною другою, пунктом 9 частини п`ятої та частини сьомої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» до моменту втрати права на такі виплати.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що згідно пункту 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру»                    № 1697-VІІ від 14.10.2014 із змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційними). На переконання позивача починаючи з 01.07.2015 заробітна плата прокурорів мала регулюватися виключно статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» та не могла і не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Проте, як зазначає позивач, починаючи з липня 2015 року і до лютого 2021 року, заробітна плата позивача регулюється постановами Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31.05.2012 № 505 зі змінами та «Про затвердження порядку виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури», тобто неконституційними підзаконними нормативно-правовими актами, що суперечить нормам Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» та нормам міжнародного права. 
Протиправні дії відповідача з приводу здійснення нарахування позивачу заробітної плати відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31.05.2012 № 505 зумовили звернення позивача до суду.  

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 23.06.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 02.11.2021, відмовлено у задоволенні позову повністю. 

При ухваленні рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою Кабінету Міністрів України № 505 від 31.05.2012 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». З огляду на не проходження позивачем атестації та не переведення останнього на посаду в обласну прокуратуру, суди дійшли висновку про те, що здійснюючи нарахування та виплату оплату праці позивача згідно Постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31.05.2012, відповідач діяв в межах та на підставі чинного законодавства.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким частково задовольнити позов. 

Підстави, на яких подана касаційна скарга позивач вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 

Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України скаржник вказує про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування статті 81 Закону України «Про прокуратуру» щодо здійснення нарахування заробітної плати у подібних правовідносинах.

Ухвалою Верховного Суду від 28.12.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.  

Ухвалою Верховного Суду від 28.09.2022 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, зокрема, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу не нарахування та невиплати позивачу заробітної плати у порядку та розмірі, передбаченому статтею 81 Закону України «Про прокуратуру». 

На переконання позивача, судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, що полягає в помилковому тлумаченні вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» і відповідно застосування рішення Конституційного Суду України, що має пряму (перспективну) дію в часі щодо тих правовідносин, які тривають або виникли після його ухвалення. 

Верховний Суд враховує, що після відкриття касаційного провадження виявилося, що Верховним Судом сформовано правову позицію у подібних правовідносинах щодо застосування положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру» з врахуванням рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 до прокурорів, які не пройшли атестацію у період проведення заходів реформування прокуратури, запроваджених Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», зокрема у постановах від 26.05.2022 у справі № 540/1268/21, від 14.07.2022 у справі № 240/1984/21, від 14.07.2022 у справі № 160/13767/20 та ін.

Так, у постанові від 14.07.2022 у справі № 160/13767/20 Верховний Суд наголосив, що принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

У цьому зв`язку Верховний Суд підкреслив, що правове регулювання оспорюваних позивачем питань щодо виплати заробітної плати, визначено спеціальним Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», що набрав чинності 25.09.2019, яким передбачена переатестація прокурорів. Отже, на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі, діяла нова редакція статті 81 Закону України «Про прокуратуру».

Сам Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.

Згідно з пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Отже, правовий статус зазначених вище прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування. Тобто правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

Системний аналіз приписів Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто, до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», яка була чинною у оспорюваний позивачем період.

Згідно з пунктами 1, 2, 6 постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: 1) установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.

Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, внесеними Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

Верховний Суд звернув увагу, що положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.

Тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 26.05.2022 у справі                   № 540/1268/21 та від 14.07.2022 у справі № 240/1984/21.

Стосовно застосування рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, Верховний Суд у наведених вище справах зазначив таке.

Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому рішенні (абзаці одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 № 5-р (II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах від 21.09.2021 у справі № 160/6204/20, від 13.10.2021 у справі № 560/4176/19, від 26.11.2021 у справі № 200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

Тобто Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020, на яке посилався позивач, стосується приписів статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами в редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/»оновлені» прокуратури (відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).

Отже, за висновком Верховного Суду у вказаних справах, до прокурора, який не пройшов успішно атестацію та не переведений за її наслідками на посаду в Офіс Генерального, обласної прокуратури, окружної прокуратури, застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

Оскільки у цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач не мала статусу прокурора обласної прокуратури, тому правильним є висновок судів першої та апеляційної інстанцій, що на позивача не поширюється положення норм статті 81 Закону України «Про прокуратуру».

За правилами пункту 4 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження виявилося, що Верховний Суд у своїй постанові вже викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі, або відступив від свого висновку щодо застосування норми права, наявність якого стала підставою для відкриття касаційного провадження, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку, коли Верховний Суд вважає за необхідне відступити від такого висновку). Якщо ухвала про відкриття касаційного провадження мотивована також іншими підставами, за якими відсутні підстави для закриття провадження, касаційне провадження закривається лише в частині підстав, передбачених цим пунктом.

Відповідно до частини другої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України про закриття касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку щодо наявності підстав для закриття касаційного провадження у справі.

Керуючись статтями 327, 341, 339, 345, 355 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ухвалив:

Закрити касаційне провадження № К/9901/45834/21 у справі № 440/2476/21 за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23.06.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02.11.2021 у справі № 440/2476/21 за позовом ОСОБА_1 до Полтавської обласної прокуратури, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України у Полтавській області, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії. 

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                     Ж. М. Мельник-Томенко 

Судді                                                                  Н. М. Мартинюк
                                                                                
          В.М. Соколов