ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 грудня 2022 року 

м. Київ

справа №826/3486/18
адміністративне провадження № К/9901/4518/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу Державної служби геології та надр України 
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 19.10.2018 (суддя Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.01.2019 (колегія суддів у складі суддів Степанюка А.Г., Губської Л.В., Епель О.В.)
у справі № 826/3486/18 
за позовом Публічного акціонерного товариства «Об`єднана гірничо-хімічна компанія» 
до Державної служби геології та надр України 
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.

I. РУХ СПРАВИ.

1.          У лютому 2018 року Публічне акціонерне товариство «Об`єднана гірничо-хімічна компанія» (далі - позивач, ПАТ «ОГХК») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач, Держгеонадра України) про:
- визнання протиправною бездіяльності Держгеонадр України щодо невнесення у встановленому законом порядку змін до виданого спеціального дозволу від 11.02.2015 №6027 на користування надрами;
- зобов`язання Держгеонадра України видати наказ про внесення змін до виданого ПАТ «ОГХК» спеціального дозволу від 11.02.2015 №6027 на користування надрами, згідно з п.17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, на підставі поданої ПАТ «ОГХК» заяви від 12.04.2017 №272/12-04 про внесення змін до спеціального дозволу від 11.02.2015 №6027 (зареєстрована Держгеонадрами України №7404/02/12-17 від 12.04.2017);
- зобов`язання Держгеонадра України видати (надати) ПАТ «ОГХК» (його представнику) спеціальний дозвіл на користування надрами від 11.02.2015 №6027, на новому бланку з відповідними змінами, які вносяться на підставі п. 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №   615 (далі - Порядок №615; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), згідно з поданої ПАТ «ОГХК» заяви від 12.04.2017 №272/12-04 про внесення змін до спеціального дозволу від 11.02.2015 №6027, зареєстрованої Державною службою геології та надр України №7404/02/12-17 від 12.04.2017).
2.          Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.10.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.01.2019, позов задоволено.
3.          У касаційній скарзі Держгеонадра України просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову.
4.          Ухвалою від 25.02.2019 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
5.          Позивач клопотав про розгляд справи за його участі, однак Верховний Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 11.02.2015 Держгеонадрами України видано ПАТ «ОГХК» спеціальний дозвіл на користування надрами №6027 на видобування титанових руд для отримання ільменітового концентрату на Межирічному родовищі (Середня, Емілівська, Юрська, Осинова та Букінська ділянки) строком дії до 11.02.2035.
7.          У 2016 році проведено роботи та спеціалістами ФОП ОСОБА_1 складено звіт про геологічне вивчення надр «Попередня геолого-економічна оцінка будівельних пісків - спільнозалягаючої корисної копалини в розкривних породах Юрської ділянки Межирічного родовища в межах кар`єру №9».
8.          01.03.2016 ПАТ «ОГХК» подало на державну експертизу підраховані та попередньо оцінені спільнозалягаючі балансові запаси будівельних пісків Юрської ділянки Межирічного родовища ільменіту. Піски, за результатами фізико-механічних випробувань, відповідають вимогам ДСТУ Б В.2.7-32-95 та придатні для виготовлення будівельних розчинів та дорожнього будівництва. Крім того, згідно з ДСТУ Б В.2.7-29-95 (додаток А.1) піски можуть використовуватися при благоустрої, рекультивації і плануванні.
9.          ПАТ «ОГХК» звернулося до Держгеонадр України із заявою від 26.09.2016 №789/26-09 з проханням внести зміни до спеціального дозволу на користування надрами Межирічного родовища титанових руд від 11.02.2015 №6027 з включенням будівельних пісків в межах кар`єру №9 Юрської ділянки Межирічного родовища, затверджених протоколом Державної комісії України із запасів корисних копалин від 06.07.2016 №3599, в якості спільнозалягаючої корисної копалини.
10.          До вказаної заяви ПАТ «ОГХК» додало: копію статуту ПАТ «ОГХК»; копію виписки та витягу з ЄДРПОУ ПАТ «ОГХК»; довідку про виконання особливих умов спецдозволу №6027 від 11.02.2015; копію звіту про виконання Програми робіт, яка є додатком до угоди про умови користування надрами від 29.06.2016 №6012; пояснювальну записку, яка містить обґрунтування необхідності внесення змін до спецдозволу; копію протоколу Державної комісії України із запасів корисних копалин від 06.07.2016 №3599; план підрахунку запасів, масштаб 1:2000.
11.          12.04.2017 позивач повторно подав до відповідача заяву №272/12-04 з проханням внести зміни до спеціального дозволу на користування надрами Межирічного родовища титанових руд від 11.02.2015 №6027 з включенням будівельних пісків в межах кар`єру №9 Юрської ділянки Межирічного родовища, затверджених протоколом Державної комісії України із запасів корисних копалин від 06.07.2016 №3599 в якості спільнозалягаючої корисної копалини.
12.          До вказаної заяви ПАТ «ОГХК» додало: копію статуту ПАТ «ОГХК»; копію виписки з ЄДРПОУ ПАТ «ОГХК»; копію спеціального дозволу від 11.02.2015 №6027; довідку про виконання особливих умов спецдозволу від 11.02.2015 №6027; довідку про виконання Програми робіт, яка є додатком до угоди про умови користування надрами від 06.04.2017 №6012; пояснювальну записку, яка містить обґрунтування необхідності внесення змін до спецдозволу; копію протоколу Державної комісії України із запасів корисних копалин від 06.07.2016 №3599; топографічний план з планом підрахунку запасів, масштаб 1:2000.
13.          Заява від 12.04.2017 №272/12-04 з додатками зареєстрована Держгеонадрами України за вх. №7404/02/12-17 від 12.04.2017.
14.          Оскільки жодної відповіді до ПАТ «ОГХК» за наслідками розгляду цієї заяви від Держгеонадр України не надходило, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

15.          Позивач вважає, що відповідач протиправно ухиляється від прийняття рішення про внесення змін до спеціального дозволу від 11.02.2015 №6027 на користування надрами, виданого ПАТ «ОГХК». 
16.          Державна служба геології та надр України зазначила, що прийняття рішення про зобов`язання Державну службу геології та надр України внести зміни до спеціального дозволу на користування надрами є таким, що виходить за межі повноважень суду. Повноваження щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами є дискреційними повноваженнями та належать до виключної компетенції Державної служби геології та надр України. Тому адміністративний суд не може перебирати на себе функції та вирішувати питання щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що:
- позивач разом із заявами від 26.09.2016 №789/26-09 та від 12.04.2017 №272/12-04 подав до Державної служби геології та надр України повний перелік документів, передбачених п. 17 Порядку №615;
- відповідач протиправно не прийняв у строк, передбачений пунктом 18 Порядку №615, жодного рішення згідно пункту 25 цього Порядку;
- оскільки відповідач безпідставно не прийняв рішення щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 11.02.2015 №6027, то, з урахуванням принципу мовчазної згоди, позивач набув право провадити діяльність з видобутку корисних копалин на відповідних ділянках надр вже через десять робочих днів з моменту закінчення встановленого законодавством строку для відповіді відповідача щодо внесення змін до спеціального дозволу;
- у спірних правовідносинах праву позивача отримати рішення про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами кореспондує обов`язок відповідача прийняти таке рішення. Виходячи з викладеного та приймаючи до уваги конкретні обставини справи, принцип «мовчазної згоди», суди вважали, що зобов`язання відповідача вчинити зазначені дії не є підміною повноважень, а є способом відновлення порушених прав та інтересів позивача, законності та справедливості в цілому.
Окремо суди зазначили, що жоден інший спосіб захисту порушених прав позивача не гарантує повного та дієвого захисту прав, свобод та інтересів позивача від порушень з боку відповідача, при якому подальші можливі протиправні дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень викликають необхідність повторного звернення позивача до суду за захистом своїх прав.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ.

18.          Відповідач у касаційній скарзі покликається на те, що 
- наказ за результатом розгляду заяв позивача Держгеонадрами України не приймався, оскільки зазначені заяви подані з порушенням вимог Кодексу України про надра та Порядку №615;
- п. 3 Порядку №615 передбачає, що на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл. Оскільки пісок та титанові руди є різними корисними копалинами (не супутніми), позивачу слід отримати новий дозвіл на видобуток піску, а не вносити зміни до існуючого;
Також відповідач звертає увагу, що певні процедурні порушення не можуть сприяти легалізації незаконних дій. На переконання відповідача, принцип «мовчазної згоди» не створює для Держгеонадр України обов`язку видати документ дозвільного характеру.
19.          У відзиві позивач покликається на правомірність рішень судів попередніх інстанцій з огляду на положення п.п. 4 п. 17 Порядку №615. Вважає, що має право на внесення змін до дозволу на користування надрами.
Покликається на те, що п. 3 Порядку №615 не містить імперативних правил щодо видобування різних за видом корисних копалин виключно на підставі окремих дозволів.
Також, на думку позивача, будь-який інший спосіб захисту порушеного права ПАТ «ОГХК» буде не ефективним та підприємство не отримає належної сатисфакції за тривалу бездіяльність відповідача.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї, та дійшов такого висновку.

(а) щодо застосування принципу «мовчазної згоди»

21.          Відповідно до п. 18 Порядку №615 орган з питань надання дозволу надає протягом 30 календарних днів з дати надходження заяви про переоформлення дозволу (внесення змін до нього) та документів, що додаються до неї, заявникові дозвіл на новому бланку з урахуванням відповідних змін або вмотивовану відмову.
22.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач після спливу встановленого законом строку на прийняття рішення не прийняв жодного з рішень, яке б він повинен був ухвалити за законом. Держгеонадра України зазначений факт не заперечували.
23.          За таких обставин, Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що відповідач допустив бездіяльність, яка полягає у неприйнятті рішення щодо внесення змін до дозволу на користування надрами або про відмову у внесення таких змін.
24.          Водночас, щодо застосування до спірних правовідносин принципу мовчазної згоди, Суд зазначає таке.
25.          Відповідно до ст.1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 № 2806-IV (далі - Закон №2806-IV) принцип «мовчазної згоди» - це принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.
26.          Відповідно до ч. 6 ст. 41 цього Закону у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Відмітка в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про дату прийняття заяви є підтвердженням подання заяви та документів державному адміністратору або дозвільному органу. Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.
27.          У постанові від 17.03.2021 у справі №826/9746/17 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суд зазначив:

«61. Відповідно до частини п`ятої статті 4-1 Закону № 2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:
- подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;
- виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;
- негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.
62.Установлення цих обставин свідчить про відсутність підстав для видачі документа дозвільного характеру, про невідповідність діяльності вимогам законодавства, а отже і про неможливість застосування принципу мовчазної згоди».

28.          Аналогічний правовий висновок висловлено також у постанові Верховного Суду від 12.05.2022 у справі №640/8010/20.
29.          Застосовуючи до спірних правовідносин принцип «мовчазної згоди», суди обмежилися лише встановленням факту подання позивачем визначеного п. 17 Порядку №615 переліку документів, однак не дослідили обставини, які зумовили подання позивачем зазначених заяв, а саме: наявність/відсутність у позивача права на внесення змін до дозволу.
30.          Отже, Верховний Суд дійшов висновку про передчасність застосування судами до спірних правовідносин принципу «мовчазної згоди».

(б) щодо п. 17 Порядку №615 як підстави для внесення змін до дозволу

31.          Відповідно до п.п. 4 п. 17 Порядку №615 внесення змін до дозволу здійснюється на підставі заяви та поданих надрокористувачем (або правонаступником - у випадку, передбаченому підпунктом 8 цього пункту) документів, зокрема, у разі: виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів відповідно до Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865 (при цьому у разі, коли було виявлено і затверджено запаси корисної копалини загальнодержавного значення, внесення змін до дозволу здійснюється після отримання погодження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної, Київської та Севастопольської міської ради).
32.          Позивач під час розгляду справи зазначав, що зазначений пункт Порядку №615 слід розуміти таким чином: 
- у випадку, якщо під час добування однієї корисної копалини надрокористувач отримує відомості щодо залягання в межах того ж родовища ще однієї корисної копалини (зокрема, і зовсім іншої, не супутньої до основної корисної копалини, на яку виданий дозвіл), то такий надрокористувач має право на внесення змін до отриманого ним дозволу з метою видобутку іншої корисної копалини крім тієї, на яку дозвіл вже був виданий.
33.          Відповідач наполягає на застосуванні до спірних правовідносин п. 3 Порядку №615, за змістом якого на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл. Тобто фактично під час розгляду справи між сторонами виник спір щодо тлумачення норм Порядку №615.
34.          Суд звертає увагу, що граматичне (буквальне) тлумачення п.п. 4 п. 17 Порядку №615 свідчить, що в зазначеній нормі немає прив`язки саме до корисної копалини, щодо якої видано основний дозвіл. Про це, зокрема, свідчить друга частина норми, а саме: «при цьому у разі, коли було виявлено і затверджено запаси корисної копалини загальнодержавного значення, внесення змін до дозволу здійснюється після отримання погодження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної, Київської та Севастопольської міської ради».
35.          Тобто, якщо суб`єкту господарювання видано дозвіл на корисну копалину не загальнодержавного значення і під час її видобутку буде знайдено корисну копалину загальнодержавного значення, такий суб`єкт господарювання матиме право саме на внесення змін до існуючого дозволу (за умови отримання відповідного погодження).
36.          Аналогічне тлумачення цієї норми застосовується і щодо решти корисних копалин не загальнодержавного значення. 
37.          Також зазначена норм не містить прив`язки щодо типу корисної копалини - супутньої або спільно залягаючої, щодо якої вносяться зміни до дозволу.
38.          Тобто п.п. 4 п. 17 Порядку №615 дає суб`єкту господарювання право на внесення змін до існуючого дозволу у разі знаходження під час добування корисної копалини, на видобуток якої отримано дозвіл, іншої корисної копалини (незалежно від типу такої копалини - супутньої або спільно залягаючої).
39.          За змістом п. 3 Порядку №615 на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл. У межах однієї ділянки надр можуть проводитися роботи з геологічного вивчення та видобування різних за видом корисних копалин за кількома дозволами. При цьому в угоді на користування надрами визначаються просторові межі кожного виду корисної копалини.
40.          Суд звертає увагу, що положення зазначеного пункту не суперечать положенням п.п. 4 п. 17 Порядку №615, а повинні застосовуватись в комплексі. 
41.          Враховуючи зазначене, Верховний Суд дійшов висновку, що положення п. 3 Порядку №615 застосовуються у разі видачі дозволу на одну ділянку, щодо якої є інформація про наявність на ній корисних копалин кількох видів. В такому разі на кожен вид користування надрами видається окремий дозвіл.
У разі ж виявлення супутньої або спільно залягаючої корисної копалини під час видобутку основної корисної копалини, на яку видано дозвіл, застосовується положення п.п. 4 п. 17 Порядку №615.
42.          Отже, в цій частині доводи позивача про наявність у нього права на подання відповідної заяви відповідачу саме на підставі п.п. 4 п. 17 Порядку №615 є обґрунтованими.

(в) щодо посилань відповідача на дискреційність повноважень

43.          Дискреційними повноваженнями є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може". У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
44.          Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій -прийняти відповідне рішення. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку, з урахуванням фактичних обставин, згідно з законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.
45.          Зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи. Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення.
46.          Однак як і будь-який інших спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.
47.          Однак, як вже було зазначено раніше, відповідач за результатом розгляду заяв позивача не прийняв жодного рішення у формі наказу, чим допустив протиправну бездіяльність.
48.          За таких обставин, Суд позбавлений можливості оцінити дійсні наміри відповідача щодо розгляду зазначених заяв позивача. При цьому, як вже зазначено вище, відсутні підстави для застосування до спірних правовідносин принципу «мовчазної згоди».
49.          Оскільки суди попередніх інстанцій на вказану обставину уваги не звернули і оцінку обставинам справи в розрізі п. 3, п.п. 4 п. 17 Порядку №615 не дали, касаційний суд позбавлений процесуальної можливості самостійно встановити зазначені обставини.
50.          Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що належним способом захисту порушеного права позивача в цьому випадку буде:
- визнання протиправною бездіяльності Держгеонадр України щодо розгляду поданих ПАТ «ОГХК» заяв від 26.09.2016 та від 12.04.2017 про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 11.02.2015 №6027;
- зобов`язання Держгеонадра України на підставі п. 18, 25 Порядку №615 розглянути заяви ПАТ «ОГХК» від 26.09.2016 та від 12.04.2017 про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 11.02.2015 №6027 та прийняти рішення з урахуванням висновків суду.
51.          Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
52.          За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій із прийняттям нового рішення про часткове задоволення позову.

Керуючись статтями 341, 345, 351, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1.          Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.
2.          Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року у справі №826/3486/18 скасувати.
3.          Позов Публічного акціонерного товариства «Об`єднана гірничо-хімічна компанія» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії задовольнити частково.
4.          Визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо розгляду поданих ПАТ «ОГХК» заяв від 26.09.2016 та від 12.04.2017 про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 11.02.2015 №6027.
5.          Зобов`язати Державну службу геології та надр України на підставі п. 18, 25 Порядку №615 розглянути заяви ПАТ «ОГХК» від 26.09.2016 та від 12.04.2017 про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 11.02.2015 №6027 та прийняти рішення з урахуванням висновків суду.
6.          В іншій частині вимог у задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб