ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 жовтня 2022 року 
м. Київ
справа № 380/2824/21
адміністративне провадження № К/990/1811/22 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Стеценка С.Г., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №380/2824/21
за позовом Львівської міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, державного кадастрового реєстратора Карбовник Оксани Романівни, за участі Акціонерного товариства «Будівельно-монтажне управління «Львівгазифікація» в якості третьої особи на стороні відповідачів, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, про визнання протиправними дій та скасування запису про державну реєстрацію земельної ділянки, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Львівської міської ради на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 02.09.2021 (головуючий суддя Москаль   Р.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2021 (колегія у складі: головуючого судді: Гінди О.М., суддів: Ніколіна   В.В., Пліша М.А.),
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2021 року Львівська міська рада (далі - позивач, ЛМР) звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, (далі-відповідач-1, ГУ  Держгеокадастру), державного кадастрового реєстратора Карбовник Оксани Романівни (далі-відповідач-2, реєстратор), третя особа АТ   «БМУ «Львівгазифікація», в якому позивач, з урахуванням уточнення та доповнення позовних вимог, просив:
- визнати протиправними дії Державного кадастрового реєстратора відділу Держгеокадастру у м.  Львові Львівської області Карбовник Оксани Романівни при здійсненні 22.09.2017 державної реєстрації земельної ділянки площею 2,5000га з кадастровим номером 4610136300:05:020:0009;
- скасувати у Державному земельному кадастрі державну реєстрацію земельної ділянки площею 2,5000 га з кадастровим номером 4610136300:05:020:0009;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Львівській області виключити з Державного земельного кадастру запис про державну реєстрацію земельної ділянки площею 2,5000 га з кадастровим номером 4610136300:05:020:0009.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що державна реєстрація земельної ділянки з кадастровим номером 4610136300:05:020:0009 проведена державним кадастровим реєстратором з порушенням норм чинного законодавства, оскільки Львівська міська рада не приймала рішення про надання АТ  «БМУ «Укргазифікація» дозволу на виготовлення документації із землеустрою на земельну ділянку площею 2,5000 га в промзоні «Сигнівка», район вулиці Північної, а також не надавала згоду на відновлення меж земельної ділянки користувачем. Вказав, що АТ «БМУ Львівгазифікація» (за зверненням якого зареєстрована земельна ділянка на підставі технічної документації про відновлення її меж) не надало державному кадастровому реєстратору документів, що посвідчують право на вказану земельну ділянку, а долучений до заяви державний акт про право постійного користування видано Виробничому об`єднанню газового господарства «Львівгаз», щодо якого відсутні відомості про те, що АТ   «БМУ «Львівгазифікаціє» є його правонаступником. Вважає, що розгляд цієї справи підпадає під юрисдикцію адміністративного суду, оскільки оскаржуються рішення, дії, бездіяльність суб`єкта владних повноважень державного кадастрового реєстратора. Щодо захисту прав, на захист яких подано цей позов, позивач вказав таке: оскаржена реєстрація земельної ділянки порушує право Львівської міської ради як власника земельної ділянки вільно розпоряджатися своїм майном, оскільки земельна ділянка з кадастровим номером 4610136300:05:020:0009 (зареєстрована за зверненням АТ «БМУ «Львівгазифікація» на підставі технічної документації про відновлення меж земельної ділянки, що перебуває в її користуванні на підставі державного акту про право постійного користування землею) накладається на земельну ділянку площею 5,1 га, яку Львівська міська рада на підставі рішення №2780 від 07.12.2017 (зі змінами, в редакції рішення №4939 від 25.04.2019) включила в перелік земельних ділянок, які призначені для продажу на земельних торгах у формі аукціону.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 02.09.2021, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2021, провадження у справі закрито. Роз`яснено позивачу, що розгляд цієї справи належить до юрисдикції господарського суду. 
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що фактично має місце спір між Львівською міською радою та АТ «БМУ «Львівгазифікація» щодо наявності/відсутності у третьої особи права користування земельною ділянкою 2,5000 га з кадастровим номером 4610136300:05:020:0009 за адресою: м. Львів, вул.  Північна, промзона «Сигнівка» та статусу цієї земельної ділянки як вільної від речового права користування, а тому цей спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Вважаючи рішення судів попередніх інстанцій такими, що ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права, позивач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 02.09.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 0712.2021, справу повернути до Львівського окружного адміністративного суду для розгляду по суті.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, заявник зазначає, що судами неповно з`ясовані обставини у справі, а також не враховано, що відповідач є суб`єктом владних повноважень, спір про право з яким у позивача відсутній. Також заявник просить врахувати, що згідно Закону України «Про державний земельний кадастр» рішення дії або бездіяльність державного кадастрового реєстратора можуть бути оскарженні в порядку КАС України. 
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного Суду від 18.01.2022 касаційну скаргу залишено без руху, надано строк на усунення недоліків шляхом сплати судового збору.
Ухвалою Верховного суду від 21.02.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Львівської міської ради. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з частиною 1 статті 4 КАС України, адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Приписами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до частини 4 статті 46 КАС України, відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України визначає, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Водночас, визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, за результатами розгляду звернення АТ «БМУ «Львівгазифікація», 22.09.2017 державний кадастровий реєстратор Карбовник О.Р. зареєструвала у Державному земельному кадастрі земельну ділянку площею 2,5 га з присвоєнням кадастрового номера 4610136300:05:020:0009, що підтверджується витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-4605692022017 від 22.09.2017.
Львівська міська рада не визнає АТ «БМУ «Львівгазифікація» користувачем земельної ділянки площею 2,5 га з кадастровим номером 4610136300:05:020:0009 на підставі державного акта про право користування землею, виданого Пустомитівською районною радою Львівської області народних депутатів № Б040843 в 1987 році.
Таким чином, вимогами у цій справі є визнання протиправним дій та скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію земельної ділянки, що пов`язано з порушенням права комунальної власності територіальної громади міста Львів, іншою особою, за заявою якої проведено таку реєстрацію.
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі і обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
Так, відповідно до статті 172 Цивільного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.
Відповідно до частин першої та третьої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
Частиною п?ятою статті 16 Закону № 280/97-ВР від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
За змістом статті 12 ЗК до повноважень міських рад у галузі земельних відносин належить розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Статтею 118 ЗК визначено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами. Так, відповідно до частин першої та сьомої цієї статті громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Згідно з пунктами 107 - 109 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051 державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49 - 54 цього Порядку.
Під час державної реєстрації земельної ділянки здійснюється: державна реєстрація обмежень у використанні земельної ділянки, що існують на момент державної реєстрації земельної ділянки; внесення до Державного земельного кадастру відомостей про обмеження у використанні земель, безпосередньо встановлені законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Державна реєстрація земельної ділянки здійснюється за заявою: особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки у разі її передачі у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи; власника земельної ділянки, користувача земельної ділянки державної чи комунальної власності (у разі поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок) або уповноваженої ними особи; органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування (у разі формування земельних ділянок відповідно державної чи комунальної власності).
Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 04.09.2018 у справі №   823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржених ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято спірне рішення, здійснено оскаржуваний запис.
Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17).
Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки державний реєстратор, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію земельної ділянки, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалося реалізації та набуття третьою особою права власності на земельну ділянку.
Закриваючи провадження у справі, суди попередніх інстанцій обґрунтовано керувалися тим, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором позивача та третьої особи щодо прав на спірну земельну ділянку.
Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 15.01.2020 у справі № П/811/1047/16.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 02.09.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2021 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя- доповідач:                                                                                 Л.В. Тацій
Судді:                                                                                                    С.Г. Стеценко
                                                                                                    Т.Г. Стрелець