ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2022 року	Львів	Справа № 462/8381/21 пров. № А/857/12795/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді:                                                 Гудима Л.Я.,
суддів:                                                                      Довгополова О.М., Святецького В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року, головуючий суддя – Коморний О.І., ухвалене у м. Львові, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій Львівської міської ради про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення,-

                                                     В С Т А Н О В И В:

В листопаді 2021 року позивач – ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міської комісії з питань ТЕБ і НС Львівської МР, в якому просив визнати дії Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій протиправними та скасувати пункт 2.7 рішення Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій Львівської міської ради, оформлене протоколом №46 від 30 жовтня 2021 року.
В обґрунтування своїх позовних вимог посилався на те, що відповідачем було порушено Конституційні права (стаття 43 Конституції України «Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується», стаття 42 Конституції України «Кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом», стаття 64 Конституції України «Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України», стаття 50 Цивільного кодексу України «Право фізичної особи на здійснення підприємницької діяльності»). Вказує, що у протоколі немає жодних задокументованих підтверджень порушення. Вважає, що цим рішенням порушено права і свободи, створено перепони для реалізації конституційних прав і свобод.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року адміністративний позов задоволено; визнано протиправним та скасовано рішення Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Львівської міської ради, оформлене у пункті 2.7 рішення Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій Львівської міської ради, оформлене протоколом №46 від 30 жовтня 2021 року.
Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду першої інстанції, Львівська міська рада  оскаржила його в апеляційному порядку, яка, покликаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити. 
Свою апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що оскаржене рішення відповідача спрямоване на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, з метою посилення профілактичного впливу і протидії проявам захворювання серед населення м. Львова.
На підставі пункту 1 частини 1 статті 311 КАС України розгляд справи проводиться в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що подана апеляційна скарга задоволенню не підлягає, виходячи з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, Міською комісією з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Львівської міської ради 30.10.2021 року прийнято рішення, оформлене у пункті 2.7 протоколу позапланового засідання № 46 про призупинення господарської діяльності господарського магазину « ІНФОРМАЦІЯ_1 » (вул. Петлюри, 11) з моменту підписання рішення з метою запобігання поширення гострої респіраторної хвороби COVID-19 та у зв`язку з виявленими і задокументованими рядом порушень обмежувальних заходів.
Відповідно до листа від 19.11.2021 року №32-вих-108938 Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради ФОП ОСОБА_1 зазначено : «В Залізничну районну адміністрацію 15.11.2021 року надійшла Ваша заява, адресована першому заступнику міського голови - заступнику міського голови з економічного розвитку Москаленку А.О., зареєстрована у Центрі надання адміністративних послуг 10.11.2021 року за №3- Б-68965-007, щодо надання акту зафіксованого порушення або іншого офіційного документу, що підтверджує порушення карантинних вимог в господарському магазині «Оселя» на вул. С. Петлюри, 11. Інформуємо, що на виконання протоколу позапланового засідання міської комісії з питань техногенної-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій від 08.10.2021 року №38, Постанови Кабінету міністрів України від 09.12.2020 року № 1236 «Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширення на території України гострої респіраторної хвороби Covid-19, спричиненої коронавірусом SARS- Cov-2» (зі змінами і доповненнями) та з метою моніторингу виконання рішень Штабу прийняття оперативних рішень в умовах загрози епідемії коронавірусу Covid-19 у м. Львові, прийнято розпорядження голови Залізничної районної адміністрації від 11.10.2021 року № 516 «Про утворення районної моніторингової групи», залучивши до складу даної групи представників Залізничної районної адміністрації, відділу поліції №1 ЛРУП №2 ГУНП у Львівській області, Залізничного РВ м. Львова ГУ ДСНСУ у Львівській області, ГУ Держпродспоживслужби у Львівській області, ЛКП «Муніципальна варта», департаменту економічного розвитку Львівської міської ради. Повідомляємо, що моніторинговою групою проводяться обстеження щодо дотримання суб`єктами господарювання усіх форм власності та фізичними особами-підприємцями вимог рішень міської комісії з питань ТЕБ і НС. Про проведену роботу щоденно інформується голова районної адміністрації та Львівська міська рада, а у випадку виявлення порушень здійснюється заходи відповідно до чинного законодавства. Моніторинговою групою 30.10.2021 року проведено обстеження у Вашому господарському магазині «Оселя» на вул. С. Петлюри, 11 та виявлено факт порушення п. 1.5.4. протоколу № 44 міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій від 28.10.2021 року, а саме: Вами не надано сертифікат про повну вакцинацію (дві дози) або негативний ПЛР-тест на COVID-19, або експрес-тест на визначення антигена коронавірусу SARS-CoV-2, яке проведено не більше як за 72 години, або документ від лікаря про наявність протипоказань, або про перенесення хвороби, що чинна 180 днів з дня виявлення захворювання, про що було повідомлено за номером екстреного виклику «102». Крім того, повідомляємо, що складання актів про порушення карантинних вимог та норм не передбачено жодним документом.»
Позивач не погоджуючись з такими діями відповідача, тому звернувся до суду за захистом свої прав та інтересів з даною позовною заявою.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що рішення комісії, оформлене протоколом № 46 від 30.10.2021 року не є вмотивованим, обґрунтованим і не підтверджене належними доказами, зокрема виявленими порушеннями.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, а також фактичним обставинам справи з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Як передбачено ст. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, серед іншого: 1) управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; 7) організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян; 9) встановлення зручного для населення режиму роботи підприємств комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад.
Типове положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 409, відповідно до п. 1 якого Комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (далі - комісія) є постійно діючим органом, який утворюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міською держадміністрацією (далі - регіональна комісія), райдержадміністрацією, виконавчим органом міської ради, районною у місті та селищною радою (далі - місцева комісія) для координації діяльності райдержадміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов`язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них.
Пунктом 3 вказаного Типового положення передбачено, що основними завданнями комісії на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці є:
1) координація діяльності райдержадміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов`язаної із: функціонуванням територіальної підсистеми єдиної системи цивільного захисту; здійсненням оповіщення органів управління та сил цивільного захисту, а також населення про виникнення надзвичайної ситуації та інформування його про дії в умовах такої ситуації; залученням сил цивільного захисту до проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, надання гуманітарної допомоги; забезпеченням реалізації вимог техногенної та пожежної безпеки; навчанням населення діям у надзвичайній ситуації; визначенням меж зони надзвичайної ситуації; здійсненням постійного прогнозування зони можливого поширення надзвичайної ситуації та масштабів можливих наслідків; організацією робіт із локалізації і ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, залучення для цього необхідних сил і засобів; організацією та здійсненням: - заходів щодо життєзабезпечення населення, що постраждало внаслідок виникнення надзвичайної ситуації; - заходів з евакуації (у разі потреби); - радіаційного, хімічного, біологічного, інженерного та медичного захисту населення і територій від наслідків надзвичайної ситуації; вжиттям заходів до забезпечення готовності територіальної підсистеми єдиної державної системи цивільного захисту до дій в умовах надзвичайної ситуації та в особливий період; здійсненням безперервного контролю за розвитком надзвичайної ситуації та обстановкою на аварійних об`єктах і прилеглих до них територіях; інформуванням органів управління цивільного захисту та населення про розвиток надзвичайної ситуації та заходи, що здійснюються; забезпеченням: живучості об`єктів національної економіки та державного управління під час реагування на надзвичайну ситуацію; стабільного функціонування об`єктів паливно-енергетичного комплексу під час виникнення надзвичайної ситуації, злагодженої роботи підприємств, установ та організацій для забезпечення сталої і безперебійної роботи об`єктів Єдиної газотранспортної та об`єднаної енергетичної систем України; безпеки та сталої роботи транспортної інфраструктури, послуг поштового зв`язку та всіх видів електричного зв`язку; санітарного та епідемічного благополуччя населення; організацією та керівництвом за проведенням робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій регіонального і місцевого рівня; встановленням кількісних та якісних показників виведення з ладу транспортних засобів, промислових, громадських і житлових будинків та споруд, комунальних і енергетичних мереж, засобів зв`язку, магістральних газо-, нафто- або інших трубопроводів, залізничних вузлів, портів, мостів, шляхопроводів тощо;
2) визначення шляхів та способів вирішення проблемних питань, що виникають під час: функціонування територіальної підсистеми єдиної державної системи цивільного захисту та її ланок; здійснення заходів: щодо соціального захисту населення, що постраждало внаслідок виникнення надзвичайної ситуації; щодо медичного та біологічного захисту населення у разі виникнення надзвичайної ситуації; порушення умов належного функціонування об`єктів інфраструктури та безпеки життєдіяльності населення, зокрема у сферах національної безпеки і оборони, енергетики, фінансів, соціального захисту, охорони здоров`я та навколишнього природного середовища;
4) підвищення ефективності діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, райдержадміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій під час реагування на надзвичайну ситуацію.
Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон) визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
У відповідності до ст. 2 Закону дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сфері автомобільного транспорту, під час рейдових перевірок (перевірок на дорозі), що проводяться з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про автомобільний транспорт", державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії.

Статтею 4 Закону передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
Виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Вказане також регламентується частиною 2 статті 70 Кодексу цивільного захисту України відповідно до якої, повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду. 
Таким чином, зупинення підприємницької діяльності повинно здійснюватися виключно за рішенням суду, а комісіям з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій не надано повноважень зупиняти підприємницьку діяльність.
Приймаючи оспорюване рішення комісіям з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій вийшла за межі повноважень, наданих їй чинним законодавством.
Аналізуючи вищенаведене, спірне рішення прийняте відповідачем не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, є протиправним та підлягає скасуванню, а дії відповідача щодо його прийняття суперечать нормам матеріального права, відтак є протиправними.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В частині решти доводів апеляційної скарги колегія суддів враховує, що, оцінюючи наведені сторонами доводи, апеляційний суд виходить з того, що всі конкретні, доречні та важливі доводи, наведені сторонами, були перевірені та проаналізовані судом першої інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.
Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «Руїз Торія проти Іспанії», параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.
У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи сторін у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.
Інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді.
Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції не встановив неправильного застосування норм матеріального права, порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду першої інстанції у справі.
З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків рішення суду, а тому підстав для скасування рішення колегія суддів не знаходить і вважає, що апеляційну скаргу на нього слід залишити без задоволення.
Керуючись ст.ст. 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-

                                                  П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року у справі №462/8381/21 – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 

Головуючий суддя	 	Л. Я. Гудим 	
судді	 	О. М. Довгополов 	
 	 	В. В. Святецький