ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2022 року 

м. Київ

справа №712/11076/17
адміністративне провадження № К/9901/35881/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 
розглянув у попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант"
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01.02.2018 (колегія у складі суддів Губської О.А., Ключковича В.Ю., Кучми А.Ю.)
у справі №712/11076/17 
за позовом Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" 
до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради 
про скасування припису.

І. РУХ СПРАВИ

1.          Приватне підприємство "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" звернулося до суду з позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради про скасування припису від 30.08.2017 №34.
2.          Постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 29.09.2017 позов задоволено.
3.          Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 01.02.2018 задоволено апеляційну скаргу відповідача, скасовано рішення суду першої інстанції, ухвалено нову постанову, якою відмовлено в задоволенні позову. 
4.          12.03.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій позивач просить скасувати оскаржуване рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5.          Ухвалою Верховного Суду від 22.03.2018 відкрито касаційне провадження. 
6.          Відповідач клопотав про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПП «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» є орендарем земельної ділянки площею 34607 кв.м, яка розташована на розі вулиць Козацької та Героїв Дніпра у м. Черкаси, відповідно до договору оренди землі від 18.02.2006 № 040677500080 (зі змінами від 09.12.2016, внесеними на підставі рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 «Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962»).
8.          На зазначеній земельній ділянці ПП «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» здійснює будівництво житлової забудови з паркінгом на підставі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на розі вул. Козацької та вул. Героїв Дніпра, відповідно до наказів директора департаменту архітектури та містобудування від 25.05.2017 №145, №146 та від 26.05.2017 № 149, 150, 151.
9.          Будівельні роботи розпочато відповідно до зареєстрованих в Управлінні Державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради 01.06.2017 та 06.06.2017 Декларацій про початок виконання будівельних робіт №ЧК083171520442, №ЧК08317153322, №ЧК083171573350, №ЧК083171572550, №ЧК083171572835.
10.          30.08.2017 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради винесло припис №34, відповідно до якого на об`єкті будівництва «Будівництво житлової забудови з паркінгом на розі вулиць Козацької та Героїв Дніпра в м. Черкаси» Генпроектувальник ТОВ «ЛІБЕРТ ЛТД» передав замовнику ПП «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» проект з порушенням п.2 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», абз. 7 ст. 27 Закону України «Про архітектурну діяльність», п.2.18 та додаток Б ДБН В.2.2-15:2005, п.4.1, 4.3, 4.18 ДБН А.2.2-3:2014, п.9 ДБН В.1.1-7:2016, п.1 ч.1 ст. 5 Закону України «Про основи містобудування». Припис містить вимогу зупинити будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, які надані з порушенням, затвердженому проекту забудови земельної ділянки, який теж виконаний з порушеннями, негайно до усунення порушень.
11.          Вважаючи вказаний припис відповідача протиправним, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12.          Позивач вважає припис №34 від 30.08.2017 протиправним, необґрунтованим, не конкретизованим, а спосіб виконання припису не відповідає виявленому правопорушенню. Земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136400:01:013:0015 та 7110136400:01:013:0023 використовуються ПП «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» за цільовим призначенням та відповідно до вимог містобудівної документації. 
13.          Відповідач проти позову заперечував, пояснивши, що позивачем при здійсненні будівництва були порушені державні будівельні норми та стандарти, що стосуються поверховості забудови, яка не відповідає умовам договору оренди землі та містобудівній документації. Зазначав про невідповідність поверховості забудови земельної ділянки умовам договору оренди земельної ділянки.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14.          Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції діййшов висновку, що ПП «Інвестиційно-будівельна компанія «БУДГАРАНТ» здійснює будівництво відповідно до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та не порушує норми чинного законодавства.
15.          Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками суду першої інстанції та зазначив, що припис є правомірним, оскільки проектна документація позивача розроблена з порушеннями вимог чинного містобудівного законодавства, зокрема, будівельних норм. У зв`язку з цим будівництво згідно цієї проектної документації здійснюється з порушенням Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і повинно бути зупинено.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16.          У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції ухвалив незаконне та необґрунтоване рішення з огляду на таке:
А) у зв`язку з неправильним застосуванням п. 4 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів суд апеляційної інстанції дійшов невірного висновку про те, що використання земельної ділянки на будівництво 5-ти поверхових житлових будинків не відповідає Генеральному плану та класифікації територіальних зон міста Черкаси. Проте, як правильно зазначено у постанові суду першої інстанції, відповідно до текстової частини містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на розі вул. Козацької та вул. Г. Дніпра передбачено здійснення малоповерхової житлової забудови земельної ділянки. Пунктом 10 (основні техніко-економічні показники забудови земельної ділянки) МУО передбачена поверховість до 5 поверхів. Отже, відсутнє порушення, адже гранична поверховість визначена МУО, а не Генеральним планом. 
Крім того, питання поверховості було предметом розгляду у справі №823/1550/17, відповідно до якої наміри забудови земельної ділянки в повному обсязі відповідають положенням містобудівної документації;
Б) суд апеляційної інстанції застосував норми ДБН В.1.1.-7.2016, які не підлягали застосуванню, адже почали діяти з 01.06.2017, а проектна документація була передана замовнику 25.05.2017;
В) в оскаржуваному приписі відсутні посилання на порушення норм ДБН В.2.5-56, НАПБ А.01.003;
Г) у приписі відсутній строк усунення порушення;
Ґ) в жодному складеному відповідачем документі не визначено які саме норми порушено позивачем, а встановлено лише порушення проектанта ТОВ «ЛІБЕР ЛТД».
17.          23.04.2018 надійшов відзив від відповідача, в якому останній покликався на правомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на таке:
А) проектом не було передбачено будівництво технічного поверху, проте передбачено будівництво суміщеного покриття, що не відповідає п. 2.18 ДБН В, 2.2.-15-2005;
Б) позивачем не дотримано вимог ДБН В.1.1-7.2016 та ДБН В.2.5-56 щодо необхідності обладнання будинків і приміщень системами: автоматичного пожежогасіння, пожежної сигналізації, протидимового захисту, оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей, централізованого пожежного спостерігання;
В) використання земельної ділянки на будівництво 5-ти поверхових житлових будинків не відповідає Генеральному плану та класифікації територіальних зон міста Черкаси;
Г) у приписі встановлено строк його виконання - 14.09.2017.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.
19.          Відповідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20.          Повноваження управління ДАБК Черкаської міськради у спірних правовідносинах та порядок їх реалізації визначаються, зокрема, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі Закон №3038-VI) та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.052011 № 553 (далі - Порядок №553).
21.          Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 7 Закону №3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом: контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.
22.          Частиною 1 ст. 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
23.          Згідно п. 5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. При цьому позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є: (…) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства (…).
24.          Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, позаплановою перевіркою встановлено, що проектувальник ТОВ «ЛІБЕР ЛТД» передав замовнику будівництва ПП «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» проектну документацію для виконання будівельних робіт на об`єкті, розроблену з порушенням п.2 ст. 24 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», абз. 7 ст. 27 ЗУ «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 №687-XIV (далі - Закон №687-XIV), ДБН В.2.2-15:2005 «Житлові будинки. Основні положення», ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво, В.1.1-7:2016 Пожежна безпека об`єктів будівництва, п.1 ч.1 ст. 5 ЗУ «Про основи містобудування».
25.           Верховний Суд вже розглядав справу №712/11825/17, предметом якої був припис від 30.08.2017 №33 аналогічного характеру, винесений проектувальнику ТОВ «ЛІБЕР ЛТД».
26.          У постанові від 19.12.2019 у справі №712/11825/17 Верховний Суд вже оцінював аргументи, аналогічні наведеним скаржником у цій справі, та зазначив таке:

«Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 5 Закону № 2780-XII при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені: розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил.
Відповідно до ч. 1 ст. 31 Закону № 3038-VI проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.
За приписами ст. 27 Закону № 687-XIV установлено, що замовники та підрядники під час створення об`єкта архітектури зобов`язані не включати до завдання на проектування вимоги, що суперечать вимогам законодавства України, затвердженій містобудівній документації, державним нормам, стандартам і правилам.
Згідно з п. 4.1 ДБН А 2.2-3:2014 проектна документація на будівництво має відповідати положенням законодавства, вимогам містобудівної документації, будівельних норм, стандартів та правил.
Згідно з ч. 1 ст. 29 Закону № 3038-VI основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Як вірно встановлено апеляційним судом та підтверджено матеріалами справи, згідно завдання на проектування, розробленого позивачем на замовлення ПП ІБК «Будгарант», об`єктом будівництва на перехресті вул. Козацької та вул. Героїв Дніпра в м. Черкаси визначений п`ятиповерховий будинок без влаштування горища над квартирами останнього поверху.
Вказаним проектом не було передбачено будівництво технічного поверху, проте передбачено будівництво суміщеного покриття, що, в свою чергу, не відповідає п. 2.18 ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення», згідно якого на дахах житлових будинків слід передбачати огорожу згідно з 6.13 ДБН В.1.1-7 і ГОСТ 25772. Застосування безгорищних дахів (суміщених покриттів) допускається у покриттях мансард, терас у житлових будинках терасного типу та квартирних будинків з квартирами у двох рівнях на верхніх поверхах. Технічні рішення суміщених покриттів слід передбачати згідно з ДБН В.2.6-14 «Покриття будинків і споруд». Як вбачається з проектної документації, в даному випадку перелічені вище умови, за яких можливо застосування без горищних дахів (суміщених покриттів), відсутні.
Крім того, відповідно до підп. 9.1, 9.2 ДБН В.1.1-7.2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва» визначено необхідність обладнання будинків і приміщень системами: автоматичного пожежогасіння, пожежної сигналізації, протидимового захисту, оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей, централізованого пожежного спостерігання, а також вимоги до проектування та улаштування таких систем визначаються ДБН В.2.5-56 та іншими НД. Під улаштуванням у будинках системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей слід враховувати також вимоги НАПБ А.01.003.
Улаштування у будинках різного призначення диспетчеризації (центрального пункту управління) та авторизації систем протипожежного захисту слід здійснювати згідно з ДБН В.2.5-56 та іншими НД.
Однак, як убачається з матеріалів справи, вказані вище вимоги ДБН ТОВ «Лібер ЛТД» не виконані, а саме: згідно проекту відсутні системи автоматичного пожежогасіння, пожежної сигналізації, протидимового захисту, оповіщення про пожежу, проекти таких систем, у зв`язку з чим унеможливлюється швидка локалізація та успішна ліквідація надзвичайної ситуації з мінімальними наслідками, збільшується час виявлення, гасіння пожежі та оповіщення людей.
Колегія суддів погоджується з твердженням суду апеляційної інстанції, що порушення таких будівельних норм є значними та можуть бути загрозою для безпеки, життя та здоров`я мешканців житлового комплексу.
Поряд з цим, відповідно до Генерального плану та класифікації територіальних зон міста Черкаси земельна ділянка, на якій здійснюється будівництво вказаного об`єкту, визначена як зона блокованої житлової забудови Ж-2 (Ж-2п). Зона призначена для розташування зблокованих житлових будинків з виходом з кожної квартири на земельну ділянку, з поверховістю до 3 поверхів, що визначено п. 8 Містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по вул. Козацькій та вул. Героїв Дніпра, а саме: зона відноситься до території малоповерхової житлової забудови (84 %), багаторівневі гаражі (16 %).
Отже, використання земельної ділянки на будівництво п`ятиповерхових житлових будинків не відповідає Генеральному плану та класифікації територіальних зон міста Черкаси.
Таким чином, колегія суддів вважає вірними висновки апеляційного суду, що проектна документація позивачем розроблена з порушеннями вимог діючого містобудівного законодавства, зокрема, будівельних норм, що свідчить про здійснення будівництва на згаданому вище об`єкті з порушенням вимог ДБН, у зв`язку з чим оскаржувані припис від 30 серпня 2017 року № 33 та постанова від 12 вересня 2017 року № 38/974 є правомірними і такими, що не підлягають скасуванню».

27. Враховуючи тотожний характер спірних правовідносин, Суд не вбачає підстав для незастосування вищезазначених висновків Верховного Суду у справі №712/11825/17.
28.          Водночас Суд погоджується із аргументом позивача про те, що на правовідносини не розповсюджуються положення  підп. 9.1, 9.2 ДБН В.1.1-7.2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва", якими визначено необхідність обладнання будинків і приміщень системами: автоматичного пожежогасіння, пожежної сигналізації, протидимового захисту, оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей, централізованого пожежного спостерігання, оскільки вказані норми набули чинності з 01.06.2017,  при цьому проектна документація була передана замовнику 25.05.2017.
29.          Однак вимоги до проектування та улаштування таких систем визначаються також ДБН В.2.5-56. Для улаштування у будинках системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей слід враховувати також вимоги НАПБ А.01.003.
30.          Улаштування у будинках різного призначення диспетчеризації (центрального пункту управління) та авторизації систем протипожежного захисту слід здійснювати згідно з ДБН В.2.5-56 та іншими НД, які виконані не були також (згідно з проектом відсутні системи автоматичного пожежогасіння, пожежної сигналізації, протидимового захисту, оповіщення про пожежу, проекти таких систем, у зв`язку з чим унеможливлюється швидка локалізація та успішна ліквідація надзвичайної ситуації з мінімальними наслідками, збільшується час виявлення, гасіння пожежі та оповіщення людей).
31.          Суд відхиляє аргумент позивача щодо відсутності у приписі строку на його виконання, адже це спростовується матеріалами справи, відповідно до яких строк його виконання - 14.09.2017.
32.          Враховуючи зазначене, Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.
33.          Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
34.          Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним
35.          За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
36.          За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359  КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01.02.2018 у справі №712/11076/17  залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб