ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 вересня 2022 року 
м. Київ

справа № 823/1969/18
адміністративне провадження № К/9901/9643/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів:  Кравчука В.М.,  Мороз Л.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Сільськогосподарського приватного підприємства "Біле озеро" на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2018 року (суддя Гайдаш В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року (колегія суддів: Беспалов О. О., Ключкович В. Ю., Парінов А. Б.) у справі № 823/1969/18 за позовом Сільськогосподарського приватного підприємства "Біле озеро" до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Сільськогосподарське приватне підприємство "Біле Озеро" звернулось до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, в якому просило:  
- визнати протиправними дії відповідача щодо замовлення розробнику документації із землеустрою щодо поділу земельних ділянок: площею 55,3800 га кадастровий номер 7122887600:03:001:0265, площею 75,0600 га кадастровий номер 7122882400:02:001:0768, площею 36,6000 га кадастровий номер 7122882400:02:001:0767, площею 22,7500 га кадастровий номер 7122882400:02:001:0766;
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невключення земельної ділянки площею 31,5900 га кадастровий номер 7122887600:03:001:0266 до Переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону;
- зобов`язати відповідача провести земельні торги у формі аукціону щодо продажу права оренди земельних ділянок: площею 55,3800 га кадастровий номер 7122887600:03:001:0265, 31,5900 га кадастровий номер 7122887600:03:001:0266, що розташовані в адміністративних межах Хиженської сільської ради Лисянського району Черкаської області, площею 75,0600 га кадастровий номер 7122882400:02:001:0768, площею 36,6000 га кадастровий номер 7122882400:02:001:0767, площею 22,7500 га кадастровий номер 7122882400:02:001:0766,   що розташовані в адміністративних межах Вотилівської сільської ради Лисянського району Черкаської області, у визначеному главою 21 ЗК України порядку.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 16.10.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.02.2019, в задоволенні позову відмовлено. 
Не погоджуючись з судовими рішеннями, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, позивачем подано касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що відповідач протиправно вчинив дії щодо замовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельних ділянок з кадастровими номерами 7122887600:03:001:0265; 7122882400:02:001:0768; 7122882400:02:001:0767; 7122882400:02:001:0766, оскільки вказані земельні ділянки включені до переліку ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги, а нормами чинного законодавства України передбачено заборону відчуження таких земельних ділянок. Крім того, відповідач неправомірно відмовив позивачу у включенні земельної ділянки з кадастровим номером 7122887600:03:001:0266 до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги з тих підстав, що вона відноситься до земель історико-культурного призначення, оскільки віднесення земельної ділянки до вказаної категорії потребує відповідного рішення органу місцевого самоврядування, яке у цьому випадку відсутнє.
Ухвалою Верховного Суду від 13.05.2019 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач проти задоволення касаційної скарги заперечує, просить відмовити в її задоволенні. Вказує, що наказами ГУ Держгеокадастру в Черкаській області погоджено та затверджено технічну документацію на поділ земельних ділянок з кадастровими номерами 7122882400:02:001:0768; 7122882400:02:001:0767; 7122882400:02:001:0766 і створено за їх рахунок земельні ділянки з метою передачі у власність учасникам АТО, що не суперечить вимогам чинного законодавства України. Наказ про включення земельної ділянки з кадастровим номером 7122887600:03:001:0265 до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги, скасований постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 12.12.2017. Крім того, земельна ділянка з кадастровим номером 7122887600:03:001:0266 відповідно до даних статистичної звітності відноситься до земель історико-культурного призначення, що виключає її продаж на земельних торгах. Посилається на дискреційні повноваження щодо вирішення спірних правовідносин.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що 23.03.2017 позивач звернувся до відповідача із заявою про включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону, земельних ділянок, що розташовані в адміністративних межах Вотилівської сільської ради Лисянського району Черкаської області, а саме:
- площею 75,0600 га , кадастровий номер 7122882400:02:001:0768;
- площею 30,6000 га, кадастровий номер 7122882400:02:001:0767;
- площею 22,7500 га, кадастровий номер 7122882400:02:001:0766, та в адміністративних межах Хиженської сільської ради Лисянського району Черкаської області, а саме:
- площею 55,3800 га, кадастровий номер 7122887600:03:001:0265;
- площею 31,5900 га, кадастровий номер 7122887600:03:001:0266.
Наказом від 25.04.2017 № 127 ГУ Держгеокадастру у Черкаській області земельні ділянки з кадастровими номерами 7122887600:03:001:0265; 7122882400:02:001:0768; 7122882400:02:001:0767; 7122882400:02:001:0766 включені до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону.
Листом від 25.04.2017 № 32-23-0.10-4209/2-17 відповідач повідомив позивача, що земельна ділянка з кадастровим номером 7122887600:03:001:0266 відповідно до даних статистичної звітності відноситься до земель історико-культурного призначення, що виключає її продаж на земельних торгах.
Згодом листами від 04.05.2017 № № 205-209 позивач повторно звернувся до відповідача із заявами про включення до переліку вказаних земельних ділянок.
Наказом ГУ Держгеокадастру у Черкаській області № 178 від 02.06.2017 скасовано наказ № 127 від 25.04.2017, яким земельні ділянки з кадастровими номерами 7122887600:03:001:0265; 7122882400:02:001:0768; 7122882400:02:001:0767; 7122882400:02:001:0766 включені до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону.
Листом від 12.06.2017 № 27-23-0.10-5421/2-17 відповідач повідомив позивача, що у зв`язку зі зверненнями громадян України щодо отримання у власність земельних ділянок відповідачем замовлено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельних ділянок з кадастровими номерами 7122887600:03:001:0265; 7122882400:02:001:0768; 7122882400:02:001:0767; 7122882400:02:001:0766 розробнику документації із землеустрою.
Наказом ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 14.06.2017 № 23-3958/14-17-СГ погоджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 55,3800 га (кадастровий номер 7122887600:03:001:0265), на підставі якої сформовані нові земельні ділянки площею 2,0000 га в кількості 27 та ділянка площею 1,3800 га.
Наказом ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 14.06.2017 № 23-3962/14-17-СГ погоджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 75,0600 га (кадастровий номер 7122882400:02:001:0768), на підставі якої сформовані нові земельні ділянки площею 2,0000 га в кількості 37 та ділянка площею 1,0600 га.
Наказом ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 14.06.2017 № 23-3984/14-17-СГ  погоджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 30,6000 га (кадастровий номер 7122882400:02:001:0767), на підставі якої сформовані нові земельні ділянки площею 2,0000 га в кількості 15 та ділянка площею 0,6000 га.
Наказом ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 14.06.2017 № 23-3984/14-17-СГ  погоджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 30,6000 га (кадастровий номер 7122882400:02:001:0767), на підставі якої сформовані нові земельні ділянки площею 2,0000 га в кількості 15 та ділянка площею 0,6000 га.
Наказом ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 14.06.2017 № 23-3924/14-17-СГ  погоджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 22,7500 га (кадастровий номер 7122882400:02:001:0766), на підставі якої сформовані нові земельні ділянки площею 2,0000 га в кількості 11 та ділянка площею 0,7500 га.
Наказом ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 04.07.2017 № 203 "Про визначення переліку земельних ділянок для продажу права оренди на земельних торгах" земельну ділянку з кадастровим номером 7122887600:03:001:0265 включено до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу права оренди на земельних торгах.
Згодом постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 12.12.2017, що набрала законної сили, у справі № 823/1792/17 визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 04.07.2017 № 203. 
Листами від 27.09.2017 № № 405-407 позивач втретє звернувся до відповідача із заявами про включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону, вказаних земельних ділянок.
Листом від 06.11.2017 № 27-23-0.10-9553/2-17 відповідач повідомив позивача, що земельні ділянки з кадастровими номерами 7122882400:02:001:0768; 7122882400:02:001:0767; 7122882400:02:001:0766 зарезервовані для надання у власність учасникам АТО.
Згодом наказами Держгеокадастру від 12.03.2018 № 23-1217/14-18-СГ, № 23-1219/14-18-СГ та № 23-1218/14-18-СГ затверджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельних ділянок з кадастровими номерами 7122882400:02:001:0768; 7122882400:02:001:0767; 7122882400:02:001:0766.
Також з матеріалів справи вбачається, що наказами відповідача від 31.07.2018 затверджено проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок площею 2,0000 га та надано їх у власність фізичним особам для ведення особистого селянського господарства.
Вважаючи протиправними дії відповідача, що виразились у замовленні у розробника документації із землеустрою щодо поділу земельних ділянок, невключення земельної ділянки  кадастровий номер 7122887600:03:001:0266 до Переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону та непроведення земельних торгів, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що повноваження відповідача зі здійснення добору земельних ділянок для проведення земельних торгів є дискреційними у відповідності до ст. 136 КАС України. Такими повноваженнями суб`єкт владних повноважень наділений, зокрема, для визначення економічної вигоди держави, що вбачається з такого показника для здійснення добору як інвестиційна привабливість. Водночас вказана дискреція конкурує з обов`язком держави забезпечити надання громадянам у власність земельних ділянок в порядку безоплатної приватизації, який встановлений ст. ст. 116, 118 ЗК України.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає таке.
Відповідно до частини першої статті 134 ЗК України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об`єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
Частиною другою 134 ЗК України визначено випадки, коли земельні ділянки державної або комунальної власності не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах).
Відповідно до статті 136 ЗК України організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.
У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.
Добір земельних ділянок державної чи комунальної власності, у тому числі разом з розташованими на них об`єктами нерухомого майна (будівлями, спорудами) державної чи комунальної власності, які або права на які виставляються на земельні торги, здійснюється з урахуванням затверджених містобудівної документації та документації із землеустрою, а також маркетингових досліджень, інвестиційної привабливості, звернень громадян та юридичних осіб щодо намірів забудови.
Земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
Аналіз приписів статті 136 Земельного кодексу України свідчить про те, що включення земельної ділянки державної чи комунальної власності, або прав на неї до переліку земельних ділянок для продажу на земельних торгах є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
Відповідно до частини третьої статті 135 ЗК України організатором земельних торгів є фізична або юридична особа - власник земельної ділянки, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, що здійснює реалізацію права державної чи комунальної власності на земельні ділянки, які уклали з виконавцем земельних торгів договір про проведення земельних торгів.
Системний аналіз зазначених норм дає підстави для висновку про те, що Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області, як розпорядник земель сільськогосподарського призначення державної власності, є організатором земельних торгів та відповідно до вимог чинного законодавства наділений повноваженнями визначати перелік земельних ділянок державної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги.
Відтак, виготовлення технічної документації щодо поділу таких ділянок та надання дозволу на розроблення та затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель, які були включені до переліку земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами, є протиправним.
Аналогічна позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах висловлена в постановах Верховного Суду від 12.10.2020 у справі №815/203/17 та від 22.10.2020 у справі №815/7279/16.
Однак у справі, що розглядається, наказом ГУ Держгеокадастру у Черкаській області № 178 від 02.06.2017 скасовано наказ № 127 від 25.04.2017, яким земельні ділянки з кадастровими номерами 7122887600:03:001:0265; 7122882400:02:001:0768; 7122882400:02:001:0767; 7122882400:02:001:0766 включені до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону.
Отже, станом на 12.06.2017, коли відповідачем замовлено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельних ділянок за кадастровими номерами 7122887600:03:001:0265; 7122882400:02:001:0768; 7122882400:02:001:0767; 7122882400:02:001:0766, останні не були включені до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону.
Щодо наказу відповідача від 04.07.2017  № 203 "Про визначення переліку земельних ділянок для продажу права оренди на земельних торгах", яким земельну ділянку з кадастровим номером 7122887600:03:001:0265 включено до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу права оренди на земельних торгах, суди попередніх інстанцій встановили, що цей наказ скасований постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 12.12.2017, що набрала законної сили, у справі № 823/1792/17.
Щодо решти позовних вимог, зокрема, щодо невключення земельної ділянки кадастровий номер 7122887600:03:001:0266 до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону та непроведення земельних торгів, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що порушені питання відносяться до дискреційних повноважень відповідача.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Вказані критерії неодноразово визначались Верховним Судом, зокрема у постанові від 31.01.2019 у справі № 806/1772/18.
Відтак повноваження відповідача зі здійснення добору земельних ділянок для проведення земельних торгів є дискреційними у відповідності до ст. 136 КАС України.
Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи позивача, позаяк вони не доводять неправильності висновків судів попередніх інстанцій.
Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство, Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
Відповідно до частини першої    статті 350 КАС України    суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на наведене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
Оскільки Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Сільськогосподарського приватного підприємства "Біле озеро" залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                               А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                В.М. Кравчук

                                                                                                    Л.Л. Мороз