13.10.22
22-ц/812/675/22
Провадження № 22-ц/812/675/22         Доповідач апеляційної інстанції-Данилова О.О. 

                                       
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 жовтня 2022 року                                              м. Миколаїв
                                                                                   справа № 484/3617/19
Миколаївський апеляційний суд у складі колегії суддів:
       головуючого Данилової О.О.,
       суддів: Коломієць В.В., Шаманської Н.О., 
       із секретарем Лівшенком О.С.
переглянувши в апеляційному порядку цивільну справу за позовом
Первомайської окружної прокуратури Миколаївської області 
до Синюхино-Брідської сільської ради Первомайського району Миколаївської області, ОСОБА_1 
про визнання незаконними та скасування рішень сільської ради, скасування державної реєстрації права власності та повернення земельної ділянки
за апеляційною скаргою Миколаївської обласної прокуратури
на рішення Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області, ухвалене 1 лютого 2022 року суддею Мельничуком О.В. в приміщенні цього ж суду (повне рішення складено 10 лютого 2022 року),
У С Т А Н О В И В:
У липні 2019 року заступник керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області (далі — прокурор) звернувся з позовом в інтересах держави до Тарасівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області, ОСОБА_1 .
Прокурор зазначав, що 14 листопада 2017 року рішенням Тарасівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області № 8  ОСОБА_1  надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,25 га для особистого селянського господарства по  АДРЕСА_1 . 21 листопада 2018 року рішенням тієї ж сільської ради № 11 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передано у власність   ОСОБА_1   земельну ділянку з кадастровим номером 4825487600:02:009:0003 площею 0,25 га для особистого селянського господарства за вказаною адресою. 19 грудня 2018 року право власності відповідача зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно - вчинено запис №29641678. Проте відповідно до Генерального плану населеного пункту с. Лозуватка, зазначена земельна ділянка відноситься до земель житлової забудови, а не до земель, призначених для ведення особистого селянського господарства.
Посилаючись на порушення Тарасівською сільською радою вимог статей 12, 80, 83, 118, 122, 152 Земельного кодексу, статей 1, 2, 6, 10, 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 17 Закону «Про основи містобудування», статті 5 Закону «Про регулювання містобудування діяльності» при наданні дозволу на складання проекту землеустрою та передачі землі у власність без належної зміни цільового призначення землі, прокурор просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Тарасівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області від 14 липня 2017 року № 8; 
- визнати незаконним та скасувати рішення Тарасівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області від 21 листопада 2018 року № 11 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі ОСОБА_1 у власність земельної ділянки; 
- скасувати у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно запис № 29641678 від 19 грудня 2018 року про реєстрацію права власності на земельну ділянку (скасувати державну реєстрацію права власності);
-зобов`язати ОСОБА_1 повернути територіальній громаді Тарасівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області спірну земельну ділянку.
19 лютого 2021 року ухвалою Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області замінено первісного відповідача - Тарасівську сільську раду Первомайського району Миколаївської області на належного відповідача- Синюхино-Брідську сільську раду Первомайського району Миколаївської області.
24 березня 2021 року ухвалою суду Первомайську місцеву прокуратуру Миколаївської області замінено її правонаступником - Первомайською окружною прокуратурою Миколаївської області.
Відповідачі позов не визнали.
Представник відповідача Синюхино-Брідської сільської ради зазначав, що право користування спірною земельною ділянкою, цільовим призначенням якої є ведення особистого селянського господарства, ОСОБА_1 отримав на підставі рішення №5 від 22 травня 2007 року IX сесії 5 скликання Тарасівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області «Про припинення права користування земельними ділянками для особистого селянського господарства та надання права на користування земельними ділянками для ведення особистого селянського господарства». Житловий будинок, який раніше знаходився на спірній ділянці та визначав її призначення для житлової забудови, було зруйновано за непридатністю ще до 2005 року. Рішенням виконавчого комітету Тарасівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області від 29 грудня 2005 року №42 «Про зняття з інвентаризаційного обліку житлових будинків» було знято з інвентаризаційного обліку. На час ухвалення рішення органом місцевого самоврядування у 2017 року ділянка не належала до земель житлової забудови та обліковувалась як земля сільськогосподарського призначення.
Відповідач ОСОБА_1 , діючи через свого представника, зазначав, що вказані рішення Тарасівської сільської ради є законними. На час його звернення до органу місцевого самоврядування з заявою про передачу ділянки, яка перебувала у його користуванні з 2007 року, цільове призначення землі було змінено та присвоєно кадастровий номер 4825487600:02:009:0003.
Рішенням Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 1 лютого 2022 року у задоволенні позову прокурора відмовлено.
Рішення першої інстанції мотивовано тим, що на час прийняття органом місцевого самоврядування рішення про виготовлення технічної документації та передачі земельної ділянки у власність ОСОБА_2 ця ділянка була вільною від будь-якої забудови та відносилась до земель запасу з сільськогосподарським призначенням. Прокурор не надав суду достатніх доказів того, що ця ділянка станом на 2017 рік відносилась до земель житлової забудови. Оскільки передача землі у власність ОСОБА_1 відповідає вимогам статей 116,118,121, 122 ЗК, підстав для визнання незаконними рішень органу місцевого самоврядування, а відповідно і скасування державної реєстрації та повернення землі, не вбачається. 
В апеляційній скарзі прокурор просив рішення скасувати та задовольнити позов. Апелянт посилався на те, що суд першої інстанції не звернув належної уваги на те, що основою для передачі землі у власність є містобудівна документація. Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації. Відповідно до цього плану земельна ділянка з кадастровим номером 4825487600:02:009:0003 належала до земель житлової забудови, що підтверджується листом Управління містобудування та архітектури Миколаївської ОДА №377 від 7 серпня 2018 року, який є належним та достатнім доказом порушень земельного законодавства при передачі землі у власність. При цьому відсутність на земельній ділянці будівель не змінює цільового призначення ділянки без відповідного рішення компетентного органу про таку зміну.
Правом відзиву на апеляційну скаргу сторони не скористались.
В судове засідання апеляційного суду відповідачі не з`явились. Представник Синюхино-Брідської сільради просив справу розглядати у їх відсутності. Відповідач ОСОБА_1 у суджове засідання не з`явився. Про день, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином. Справу розглянуто за участю прокурора Волкожи С.В. (в режимі відеоконференції).
Переглянувши справу за наявними в ній доказами та перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення в межах доводів та вимог  апеляційної скарги, апеляційний суд вважає, що вона не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Згідно з частиною 1 статті 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
За правилами статті 121 ЗК громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, в тому числі для ведення особистого селянського господарства.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами передбачений у статті 118 ЗК.
Відповідно до частини 6 статті 118 ЗК в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема для ведення особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали та інші документи.
Відповідний орган розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін (пункт 7).
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу (пункт 8).
У двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки комунальної власності у власність громадян, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Згідно з статтею 186-1 ЗК проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Особливості погодження земельних ділянок віднесених до певних категорій передбачені частинами 2-4 статті 186-1 ЗК.
Органи, зазначені в частинах 1-3 цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (частина 5).
Вимоги до проекту землеустрою щодо відведення земельних 
ділянок передбачені статтею 50 Закону “Про землеустрій”.
Судом встановлено, що ОСОБА_1 користується земельною ділянкою по АДРЕСА_1 з 2007 року на підставі рішення №5 від 22 травня 2007 року IX сесії 5 скликання Тарасівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області «Про припинення права користування земельними ділянками для особистого селянського господарства та надання права на користування земельними ділянками для ведення особистого селянського господарства».
Посилання на ці обставини містять документи в інших цивільних справах (а.с.68,89 том 1). За повідомлення секретаря Синюхино-Брідської сільради рішення сільради за попередні роки не були передані Тарасівською сільрадою в процесі реорганізації.
Ці обставини, на які посилаються відповідачі, прокурор не заперечує. 
Рішенням Тарасівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області XVII сесії сьомого скликання від 14 липня 2017 року №8 ОСОБА_1 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,25 га у власність для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення в межах АДРЕСА_1 та надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а.с.12 том1).
При виготовленні проектно-технічної документації ОСОБА_1 19 вересня 2018 року Первомайським відділом ГУ Держгеокадастру в Миколаївській області видано довідку, в якій зазначено, що форма власності земель, з яких планується відведення — комунальна, категорія земель — землі сільськогосподарського призначення; станом на 1.01.2016 землі запасу та землі, не надані у власність та постійне користування; за класифікацією угідь згідно форми 6-зем — сільськогосподарські землі, в тому числі сільськогосподарські угіддя, рілля (а.с.94 том 1).
За висновком експерта державної експертизи від 3 жовтня 2018 року №8452/82-18 основні характеристики запроектованої земельної ділянки по АДРЕСА_1 категорія земель — землі сільськогосподарського призначення, склад угідь - рілля, форма власності - комунальна; цільове призначення на момент складання землеустрою код 16 ( землі запасу кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам, пропоноване проектом землеустрою — 01.03 (для ведення особистого селянського господарства); проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 відповідає земельному законодавству та прийнятий відповідно нормативно-правовим актам (а.с.93).
21 листопада 2018 року рішенням Тарасівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області №11 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 4825487600:02:009:0003, площею 0,2500 га, у власність для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення в межах АДРЕСА_1 ОСОБА_1 та передано безоплатно у власність зазначену земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства (а.с.13).
19 грудня 2018 року право власності ОСОБА_1 зареєстроване у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за №29641678 (а.с.14-15). 
8 травня 2019 року листом №585-01-21 Управління містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації повідомило, що відповідно до Генеральному плану населеного пункту с. Лозуватка, затвердженого розпорядженням Миколаївської обласної ради народних депутатів №665-р від 16 серпня 1971 року, спірна земельна ділянка розташована на землях житлової забудови (а.с.16).
Інших доказів того, що при складанні та затвердженні земельно-технічної документації станом на 2017-2018 роки земельна ділянка з кадастровим номером 4825487600:02:009:0003 за даними земельного кадастру відносилась до земель житлової забудови, а відомості про сільськогосподарське призначення спірної ділянки, зазначені у проекті, не відповідають цим даним або є сфальсифікованими, підробленими тощо, суду не надано. 
З матеріалів справи також вбачається, що 20 жовтня 2005 року проведено обстеження садиби по АДРЕСА_1 та встановлена повна руйнація житлового будинку, виявлені рештки ґрунтових конструкцій, які відновленню не підлягають (а.с.65).
Відповідно до рішення виконавчого комітету Тарасівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області від 26 грудня 2005 року №42 житловий будинок по АДРЕСА_2 знято з інвентаризаційного обліку (а.с.63-64).

Встановивши зазначені обставини, суд виходить з того, що на час прийняття сільською радою оскаржуваних рішень ( №8 від 14 липня 2017 року, №11 від 12 листопада 2018 року) землевпорядна технічна документація (проект) не містила відомостей про те, що ця ділянка відноситься до земель житлової забудови.
На допущені порушення при наданні дозволу на складання проекту землеустрою та його затвердження з передачею землі у власність прокурор не посилався. 
Дослідження обставин внесення відомостей про цільове призначення земельної ділянки, а також підготовки та складання проекту виходить за межі підстав позову.
Отже, апеляційний суд погоджується з основним висновком суду першої інстанції про те, що тільки невідповідність цільового призначення земельної ділянки за даними земельного кадастру (землі сільськогосподарського призначення) та за Генеральним планом с. Лозуватка 1971 року (землі житлової забудови), без доведення конкретних порушень сільською радою вимог земельного законодавства при ухваленні рішень, не може бути достатньою підставою для визнання незаконними та скасування рішень №8 від 14 липня 2017 року та №11 від 12 листопада 2018 року.
При цьому апеляційний суд не може погодитись з твердженням апелянта про те, що висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для визнання рішень незаконними ґрунтується лише на тому факті, що житлова забудова по АДРЕСА_1 знята з інвентаризаційного обліку.
Ці обставини досліджувались та оцінювались судом у сукупності з іншими доказами на підтвердження відомостей про статус спірної земельної ділянки, які мала сільська рада при прийнятті оспорюваних рішень.
Апеляційний суд погоджується з доводами апеляційної скарги, що містобудівна документація є основою для вирішення питання про передачу землі у власність фізичної особи та враховує положення статті 17 “Про основи містобудівної документації” статті 5 Закону “Про регулювання містобудівної діяльності”, статті 39 ЗК та інш. 
Проте при наявності належно затвердженого проекту землеустрою та без доведення конкретних порушень, допущених сільською радою при його затвердженні, суперечності між даними земельного кадастру та Генеральним планом не можуть вважатись достатніми для позбавлення ОСОБА_1 прав на землю, якою він користується для ведення особистого селянського господарства з 2007 року.

Крім того, враховуючи, що прокурором заявлено вимогу про покладення на ОСОБА_1 обов`язку повернути спірну ділянку до комунальної власності, апеляційний суд вважає необхідним дослідити питання дотримання прав відповідача, гарантованих Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод (далі — Конвенція).
Статтею 1 Першого протоколу до Конвенції передбачено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права.
Предметом регулювання статті 1 Першого протоколу до Конвенції є втручання держави у право на мирне володіння майном. У практиці ЄСПЛ напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання у право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи має воно на меті "суспільний", "публічний" інтерес; чи є такий захід (втручання у право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.
Втручання держави у право на мирне володіння майном є законним, якщо здійснюється на підставі закону нормативно-правового акту, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним з питань застосування та наслідків дії його норм.
Втручання є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення "суспільного", "публічного" інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. Саме національні органи влади мають здійснювати первісну оцінку наявності проблеми, що становить суспільний інтерес, вирішення якої б вимагало таких заходів. Поняття "суспільний інтерес" має широке значення (рішення від 23 листопада 2000 року у справі "Колишній король Греції та інші проти Греції"). Крім того, ЄСПЛ також визнає, що й саме по собі правильне застосування законодавства, безперечно, становить "суспільний інтерес" (рішення ЄСПЛ від 02 листопада 2004 року в справі "Трегубенко проти України").
Критерій "пропорційності" передбачає, що втручання у право власності розглядатиметься як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. "Справедлива рівновага" передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе "індивідуальний і надмірний тягар".
Таким чином, стаття 1 Першого протоколу до Конвенції гарантує захист права на мирне володіння майном особи, яка законним шляхом, добросовісно набула майно у власність, і для оцінки додержання "справедливого балансу" в питаннях позбавлення майна мають значення обставини, за якими майно було набуте у власність, поведінка особи, з власності якої майно витребовується.
При застосуванні статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ звертає увагу на необхідність додержання принципу "належного урядування" при втручанні держави у право особи на мирне володіння своїм майном (рішення від 24 червня 2003 року в справі "Стретч проти Сполученого Королівства", рішення від 20 жовтня 2011 року в справі "Рисовський проти України").
Суд зазначав, що принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити допущену в минулому "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип "належного урядування" може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (пункт 71 рішення у справі "Рисовський проти України").
Отже, принцип "належного урядування" не встановлює абсолютної заборони на витребування із приватної власності майна, у тому числі й земельних ділянок, на користь держави, якщо майно вибуло із власності держави у незаконний спосіб, а передбачає критерії, які слід з`ясовувати та враховувати при вирішенні цього питання для того, щоб оцінити правомірність і допустимість втручання держави у право на мирне володіння майном. Дотримання принципу "належного урядування" оцінюється одночасно з додержанням принципу "пропорційності" при тому, що немає точного, вичерпного переліку обставин і фактів, установлення яких беззаперечно свідчитиме про додержання чи порушення "справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю додержання фундаментальних прав окремої людини".
ОСОБА_1 набув у власність земельну ділянку з дотриманням встановленого законом порядку на підставі рішень сільської ради, землею користувався за цільовим призначенням тривалий час (з 2007 року), у статусі власника володіє ділянкою з 2018 року.
Намагання виправити допущену в минулому "помилку", якщо статус землі сільськогосподарського призначення ділянка набула без дотримання встановленого порядку, може мати наслідком непропорційне втручання у нове право відповідача та перекладати на нього усі негативні наслідки такої "помилки", оскільки задоволення позову із формальних підстав покладатиме надмірний індивідуальний тягар на особу, яка володіє земельною ділянкою протягом тривалого часу, а отже порушить справедливий баланс інтересів сторін.
Надання відповідачу у власність спірної ділянки інтереси держави, територіальна громада не порушує. 
Даних про те, що ОСОБА_1 вчинив протиправні дії для незаконного заволодіння земельною ділянкою, не встановлено. 
Відповідач фактично використовує земельну ділянку за тим призначенням, яке зазначено у землевпорядній документації.
За таких обставин позбавлення ОСОБА_1 права на землю порушить принцип справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю додержання фундаментальних прав окремої людини.
Такий правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 6 жовтня 2019 року у справі № 460/762/16-цс з аналогічних правовідносин.
Оскільки апеляційна скарга прокурора не містить доводів, які б спростовували висновки суду чи доводили б порушення ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд не вбачає підстав для скасування судового рішення та задоволення позову.
Керуючись статтями 374, 375, 382 ЦПК України, апеляційний суд 
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Миколаївської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Рішення Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 1 лютого 2022 року залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дня  прийняття, але за наявності підстав, передбачених статтею 389 ЦПК, може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання  повного судового рішення.

Головуючий                                        О.О.Данилова

Судді:                                                В.В.Коломієць 

Н.О.Шаманська

---------------------------------
повну постанову складено 13 жовтня 2022 року