У Х В А Л А
16 листопада 2022 року
м. Київ
Справа № 295/15069/21-ц
Провадження № 14-99цс22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача -Штелик С. П., 
суддів: Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І.,                   Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й.,                  Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М.,                Ткача І. В., Ткачука О. С.,        
перевірила дотримання порядку передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду 
цивільної справи за позовом ОСОБА_1 до Держави України в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, Державної казначейської служби України про відшкодування майнової шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним,
 
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного суду від 31 травня 2022року у складі колегії суддів: Павицької Т. М., Трояновської Г. С., Миніч Т. І.,
 
ВСТАНОВИЛА:
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Держави України в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, Державної казначейської служби України про відшкодування майнової шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним.
 
Вимоги обґрунтовані тим, що вона є потерпілою від Чорнобильської катастрофи категорії 1 та їй встановлено ІІІ групу інвалідності безтерміново внаслідок захворювання, пов`язаного з впливом аварії на ЧАЕС, у зв`язку з чим вона перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду в Житомирській області, отримує пенсію як особа з інвалідністю, яка пов`язана з аварією на ЧАЕС та на її поширюються дія статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»                                 від 28 лютого 1991 року № 796-ХII. 
 
Рішенням Конституційного суду України від 07 квітня 2021 року № 1-р(II)2021 визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), частину третю статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»                                      від 28 лютого 1991 року № 796-ХII у редакції Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII щодо уповноваження Верховною Радою України Кабінету Міністрів України визначати своїми активами мінімальні розмірі пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи.
 
Частина третя статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»                                     від 28 лютого 1991 року № 796-ХII у редакції Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII втратила чинність через три місяці після ухвалення вказаного рішення Конституційного Суду України, а саме з 07 липня 2021 року.
 
Згідно з пунктом 4 Рішення Конституційного Суду України громадяни України, на яких поширюється дія статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»                                       від 28 лютого 1991 року № 796-ХII мають право на відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії частини третьої статті 54 цього закону в редакції Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII.
 
Враховуючи викладене, ОСОБА_1 просила стягнути з держави Україна за рахунок коштів Державного бюджету України, шляхом безспірного списання                           з єдиного казначейського рахунку Державною казначейською службою України на її користь матеріальну шкоду, у вигляді недоотриманих пенсійних виплат, завданої законом, що визнаний неконституційним, за період із 24 вересня                    2020 року до 30 червня 2020 року включно, у розмірі 79 348,99 грн. 
 
Рішенням Богунського районного суду м. Житомира від 01 лютого 2022 року у складі судді Перекупка І. Г. у задоволенні позову  ОСОБА_1 відмовлено.
 
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на даний час не прийнятий. Положення статті 1175 ЦК України не поширюються на спірні правовідносини, оскільки ця стаття врегульовує відшкодування шкоди, завданої нормативно-правовим актом, що був визнаний незаконним і скасований, а не законом, визнаним неконституційним. У діях Управління пенсійного фонду України в Житомирській області відсутні будь-які порушення закону, Управління діяло в межах, на підставі та у спосіб, передбачені законами України, тому вимога про стягнення матеріальної шкоди є необґрунтованою.
 
Постановою Житомирського апеляційного суду від 31 травня 2022 року рішення Богунського районного суду м. Житомира від 01 лютого 2022 року скасовано. Провадження у справі закрито. Повідомлено ОСОБА_1 , що розгляд справи віднесено до юрисдикції адміністративних судів.
 
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що предметом спору є матеріальна шкода у вигляді недоотриманої пенсії, передбаченої частиною третьою статті 54 Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Вирішення цього спору по суті буде залежати від правомірності нарахування та виплати позивачу недоотриманої пенсії, а такі правовідносини за своїм змістом є публічно-правовими та ґрунтуються на нормах публічного права, а тому мають розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Спори щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання соціальних виплат, є публічно-правовими, виникли з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинні розглядатися у порядку адміністративного судочинства. Зазначений правовий висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 березня 2020 року у справі № 757/63985/16. Отже, спір стосовно недоотриманої суми пенсії, яку позивач визначила як матеріальна шкода є публічно-правовим, виник з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.
 
У липні 2022 року ОСОБА_1  подала до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Житомирського апеляційного суду від 31 травня 2022 року, в якій просить скасувати вказане судове рішення та передати справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права. У касаційній скарзі вказує на те, що відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. Суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові посилається на висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного суду від 04 березня 2020 року у справі № 757/63983/16, але їх неможливо застосовувати до цієї справи, оскільки правовідносини у справах № 757/63983/16 та № 295/15069/21 не є подібними, тобто наразі відсутні висновки Верховного Суду щодо питання застосування норми права  у подібних правовідносинах. 
 
Ухвалою Верховного Суду від 22 серпня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі, витребувано матеріали цивільної справи, надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
 
19 вересня 2022 року справа надійшла до суду касаційної інстанції.
 
19 жовтня 2022 року ухвалою колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду постановлено ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину третю статті 403 ЦПК України, оскільки колегія суддів вважає за необхідне відступити від висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.
Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів зазначила, що за змістом частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
 
У справі, що переглядається, ОСОБА_1 , звертаючись до суду із позовом вказала на те, що їй завдано шкоду дією закону, який визнано неконституційним. У своєму позові ОСОБА_1 не ставить питання про визнання рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень неправомірними. Розмір шкоди обґрунтовує розміром недоотриманих доходів, посилаючись на положення пункту 2 частини першої статті 22 ЦК України.    
 
Отже, такий спір може мати лише приватно-правовий характер, що у свою чергу вказує на те, що він підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, незалежно від того, за яким алгоритмом (формулою) позивач обраховує розмір збитків, заподіяних дією неконституційного закону. 
 
У справі № 400/4436/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, вказав на те, що предметом спору є стягнення збитків                          у вигляді недоотриманої частини щорічної разової грошової допомоги до                           5 травня, які мали бути нараховані та виплачені позивачу в 2017, 2018 та                        2019 роках як учаснику бойових дій. Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді недоотриманої частини щорічної разової грошової допомоги до                           5 травня, які мали бути нараховані та виплачені позивачу в 2017, 2018 та 2019 роках як учаснику бойових дій. З огляду на вказане зробив висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується права позивача на отримання соціальної виплати - щорічної разової грошової допомоги до 5 травня як учаснику бойових дій.(п. 34 постанови), а з огляду на те, що  спори щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання соціальних виплат, є публічно-правовими, виникли з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому і цей спір повинен і розглядатися у порядку адміністративного судочинства (пункти  35, 38, 39 постанови).
 
Тобто, у справі, що переглядається № 295/15069/21-ц, та у справі № 400/4436/20 суди дійшли висновку, що оскільки за способом обрахунку збитків, заявлених до відшкодування, заявники прирівнюють їх до суми недоотриманої пенсії (допомоги), то спір є публічно-правовим, як такий, що виник з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.
 
Колегія суддів Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що потрібно відступити від таких висновків                   з урахуванням правової природи відшкодування шкоди, а також з урахуванням того, що в обох справах,  як у тій, що переглядається № 295/15069/21-ц, так і у справі № 400/4436/20, позивачі не обґрунтовували свої вимоги неправомірністю дій суб`єктів владних повноважень. 
 
При зверненні до суду, позивачі у справі № 400/4436/20, як і у справі, що переглядається, обґрунтовували свої вимоги заподіянням шкоди дією закону, який визнано неконституційним, а не неправомірністю дій суб`єктів владних повноважень. У цих справах суб`єкти владних повноважень діяли відповідно до закону, який надалі визнаний неконституційним, що не перетворює цей спір у публічно-правовий. 
 
Колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі  Верховного Суду вважає, що наявні підстави, визначені частиною третьої статті 403 ЦПК України, для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки вважає за необхідне відступити від висновків, сформульованих Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постанові від 10 червня 2021 року у справі № 400/4436/20. 
 
Велика Палата Верховного Суду вважає висновки про наявність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду помилковими, оскільки Велика Палата Верховного Суду неодноразово викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.
 
У постанові від 04 березня 2020 року у справі № 757/63985/16 (провадження                   № 14-556цс19) Велика Палата Верховного Суду сформувала правовий висновок про те, що до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.
 
Окрім того, відповідно до пункту 4 частини першої статті 18 КАС України у редакції, чинній на час вирішення справи в судах попередніх інстанцій, місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи щодо спорів фізичних осіб із суб`єктами владних повноважень, зокрема, з приводу обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат.
 
Відповідно до покладених завдань і функцій Пенсійний фонд України є суб`єктом владних повноважень у сфері нарахування та виплат пенсій, а спори, що виникають між учасниками цих відносин, є публічно-правовими, тому їх вирішення належить до юрисдикції адміністративних судів.
 
Позивач у справі № 757/63985/16 просила суд стягнути з держави України в особі Державної казначейської служби України за рахунок коштів Державного бюджету України на відшкодування збитків у вигляді упущеної вигоди, завданих Пенсійним фондом України, щодо ненарахованої та неотриманої різниці у пенсії державного службовця за період з березня 2009 року по квітень 2014 року з урахуванням індексу інфляції суму у розмірі 82 617,35 грн шляхом списання Державною казначейською службою України коштів з Єдиного казначейського рахунку, призначеного для відшкодування шкоди, завданої рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади.
 
Тобто позивач у справі № 757/63985/16 по суті просить стягнути недораховану та неотриману різницю у пенсії державного службовця за період з березня                      2009 року по квітень 2014 року з урахуванням індексу інфляції у сумі                      82 617,35 грн, відповідачем є Пенсійний фонд України - суб`єкт владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, тобто уповноважений здійснювати нарахування і виплату пенсії позивачу.
 
За вказаною позовною вимогою між сторонами виник публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій з приводу нарахування та виплати пенсії позивачу.
 
Отже спір стосовно недоотриманої суми пенсії є публічно-правовим, виник з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.
 
У цій справі суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження, керувався висновком Великої Палати Верховного Суду у постанові від 04 березня                  2020 року у справі № 757/63985/16та виходив із того, що предметом спору є майнова шкода у вигляді недоотриманої пенсії, передбаченої частиною третьою статті 54 Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», вирішення цього спору по суті буде залежати від правомірності нарахування та виплати позивачу недоотриманої пенсії, а такі правовідносини за своїм змістом є публічно-правовими та ґрунтуються на нормах публічного права, а тому мають розглядатися в порядку адміністративного судочинства. 
 
Аналогічним висновком Великої Палати Верховного Суду керувався Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у постанові від 10 червня                    2021 року у справі № 400/4436/20, від висновків у якій порушується питання про відступ.  
 
Подібний правовий висновок щодо юрисдикції спору викладено також у постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 квітня 2019 року у справі                № 750/1668/17 (провадження № 14-599цс18) та від 03 липня 2019 року у справі № 750/1591/18-ц (провадження № 14-261цс19).
 
Перша судова палата Касаційного цивільного суду просить відступити від висновків, викладених у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 червня 2021 року у справі № 400/4436/20, проте не порушує питання про відступ від висновків постанов Великої Палати Верховного Суду у справах № 14-556цс19, № 14-599цс18 та 14-261цс19, якими  керувався Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду. 
 
При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина четверта статті 263 ЦПК України). 
 
Велика Палата Верховного Суду при розгляді справи № 755/10947/17 (постанова від 30 січня 2019 року, провадження № 14-435цс18) зазначила, що незалежно від того, чи перераховані усі постанови, у яких викладена правова позиція, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення подібних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.
 
Звертаючись до суду із позовом, ОСОБА_1 вказувала на те, що їй завдана майнова шкода, яка складається із неодержаних нею доходів (пенсійних виплат), які можна було  б реально одержати за звичайних обставин (за умови застосування статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»                                     від 28 лютого 1991 року № 796-XII), якби її право не було порушене застосуванням до неї визнаного неконституційним правового акта.
 
Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при визначенні предметної юрисдикції спору суд має враховувати правовий висновок, викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду у справах                                  № 14-556цс19, № 14-599цс18 та 14-261цс19.
 
Оскільки Велика Палата Верховного Суду неодноразово викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах, а про відступ від таких висновків питання не порушується, Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими підстави для передачі цієї справи на її розгляд за частиною третьою статті 403 ЦПК України.
Згідно із частиною шостою статті 404 ЦПК України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору в подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.
 
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що справа підлягає поверненню на розгляд колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду на підставі частини шостої статті 404 ЦПК України.
 
Керуючись статтями 402-404 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
 
УХВАЛИЛА:
Справу № 295/15069/21-ц за позовом ОСОБА_1 до Держави України в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, Державної казначейської служби України про відшкодування майнової шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним повернути на розгляд колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.
 
Надіслати учасникам справи копію цієї ухвали до відома.
 
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач С. П. Штелик  Судді:В. В. БританчукЛ. М. Лобойко  Ю. Л. ВласовК. М. Пільков   І. В. Григор`єваО. Б. Прокопенко   М. І. ГрицівЛ. І. Рогач   Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік   І. В. Желєзний  І. В. Ткач  О. С. Золотніков О. С. Ткачук  Л. Й. Катеринчук