ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

          20 жовтня 2022 року 	м. Дніпро	справа № 280/12933/21	

          Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 

          головуючого судді     Панченко О.М. (доповідач),
          суддів:                      Іванова С.М., Чередниченка В.Є.,      

розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за апеляційною скаргою Мелітопольського міського відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області 
          на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 травня 2022 року (м. Запоріжжя, суддя Артоуз   О.О.) у справі № 280/12933/21  
          за позовом   ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2  
          до  Мелітопольського міського відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області          
          про зобов`язання вчинити певні дії, -

встановив:

23 грудня 2021 року ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2  звернулася до суду першої інстанції з позовом, в якому просила зобов`язати Мелітопольський відділ Управління Державної Міграційної cлужби України в Запорізької області оформити та видати ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , проживаючій за адресою: АДРЕСА_1 , паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до «Положення про паспорт громадянина України», затвердженого 26.06.1992 року Постановою Верховної Ради України №2503-ХІІ.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 10 травня 2022 року позов задоволено. 

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що 10.11.2021 ОСОБА_1 разом з ОСОБА_2 звернулись із заявою в довільній формі до Мелітопольського відділу УДМС України в Запорізькій області. Від заповнення форми, встановленої Міністерством внутрішніх справ України (Ф-1), для оформлення паспорта зразка 1994 року категорично відмовилась.
За результатами розгляду, як звернення громадянина заяви ОСОБА_1 від 10.11.2021, Мелітопольським відділом УДМС у Запорізькій області надано відповідь від 18.11.2021, у якій роз`яснено положення законодавства України та нормативно-правових актів про порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України у формі книжечки, звернено увагу заявника на повний перелік необхідних документів для оформлення та видачі паспорта відповідно до Положення про паспорт громадянина України № 2503-ХІІ та зазначено, що дана відповідь не є відмовою в оформленні паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки.
Спірні правовідносини регулюються «Положенням про паспорт громадянина України», затвердженого Постановою Верховної ради України від 26.06.1992 №2503-XII (далі - Положення №2503-ХІІ).
Згідно пункту 13 Положення №2503-ХІІ для одержання паспорта громадянин подає, зокрема, заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України.
Враховуючи викладене, звернення позивача до Мелітопольського відділу УДМС у Запорізькій області із заявою про видачу паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки здійснене не в установленому порядку, тому не могло розглядатись як заява на вчинення дій з прийняття рішення про видачу паспорта.
Сама по собі «Заява про вчинення певних дій» від 10.11.2021 до Мелітопольського відділу УДМС в Запорізькій області у довільні формі не є підставою для видачі паспорта будь-якого зразка, у тому числі і у вигляді книжечки. Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду від 07.11.2018 у справі №820/3327/16.

Положенням №2503-XX передбачено особисте звернення особи за отриманням паспорта громадянина України вперше при досягненні передбаченого законодавством віку та подача відповідного переліку документів. Звернення одного з батьків із заявою передбачено лише при умові наявності рішення суду щодо обмеження дієздатності або визнання недієздатною. Таке рішення позивачем не надавалось.
Отже, позивачем не було дотримано встановленого порядку звернення для отримання паспорту громадянина України.
Відповідно до наказу ДМС від 22.03.2022 №57 бланки паспорта громадянина України зразка 1994 року та книги обліку надходження і витрачання бланків паспортів громадянина України зразка 1994 року вилучені у цілях безпеки з балансів територіальних органів ДМС у зв`язку із можливістю їх захоплення військовими формуваннями держави-агресора.
Просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове – про відмову у задоволенні позову.
Від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу відповідача, у якому позивач просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги позивача, а рішення суду першої інстанції залишити без змін. 
Дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 разом з донькою ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , 10.11.2021 звернулися до Мелітопольського відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізької області з заявою про видачу паспорта громадянина України у формі книжечки та не надання згоди на обробку персональних даних. До заяви додано: копії свідоцтва про народження, паспорта законного представника, довідки про відсутність ідентифікаційного коду, довідки про реєстрацію місця проживання, фотокартки.
18.11.2021 Мелітопольським відділом Управління Державної міграційної служби України в Запорізької області  надано лист-повідомлення, відповідно до якого зазначено про необхідність надання відповідних документів у порядку встановленому законодавством.
Не погодившись із зазначеними діями відповідача, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.
Суд першої інстанції дійшов висновку про задоволення позовних вимог позивача, оскільки ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , має право отримати паспорт громадянина у формі книжечки, оскільки таке право прямо передбачено Законом України “Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус” 20.11.2012 № 5492-VI, а саме частиною другою статті 14 цього Закону. Аналогічні     висновки викладені у Постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року по зразковій справі №806/3265/17 (Пз/9901/2/18).

Суд апеляційної інстанції погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Згідно ч.1 ст.21 Закону України “Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус” 20.11.2012 № 5492-VI (далі – Закон України №5492-VI) паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
Відповідно до частини першої статті 14 Закону України №5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом.
Частиною 2 статті 14 Закону України №5492-VI передбачено, що документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета.
За правилами частини четвертої  статті 14 Закону України №5492-VI документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації.
Частиною п`ятою статті 14 Закону України №5492-VI встановлено, що персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
Отже, у разі відсутності у особи паспорта, така особа не має підтвердження громадянства України, що в свою чергу є порушенням її громадянських прав у зв`язку з неможливістю їх реалізації.

Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-XII затверджено Положення про паспорт громадянина України (далі - Положення про паспорт громадянина України №2503-XII), пунктом 3 якого встановлено, що бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення. 
Пунктом 5 Положення про паспорт громадянина України №2503-XII передбачено, що Паспортна книжечка являє собою зшиту внакидку нитками обрізну книжечку розміром 88х125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. 
У постанові від 19 вересня 2018 року у справі № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18) Велика Палата Верховного Суду зазначає, що статтею 32 Конституції України визначено, що ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Рішенням Конституційного Суду України від 20 січня 2012 року N 2-рп/2012 надано офіційне тлумачення положення ч. 2 ст. 32 Конституції України, зокрема: неможливо визначити абсолютно всі види поведінки фізичної особи у сферах особистого та сімейного життя, оскільки особисті та сімейні права є частиною природних прав людини, які не є вичерпними‚ і реалізуються в різноманітних і динамічних відносинах майнового та немайнового характеру, стосунках, явищах, подіях тощо. Право на приватне та сімейне життя є засадничою цінністю, необхідною для повного розквіту людини в демократичному суспільстві, та розглядається як право фізичної особи на автономне буття незалежно від держави, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб. Збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Велика Палата Верховного Суду зауважує, що у даному випадку відсутня будь-яка загроза національній безпеці, економічному добробуту або правам людини, а тому збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди є втручанням держави в її особисте та сімейне життя.
Конституційне та законодавче регулювання права на невтручання в особисте та сімейне життя також узгоджується із міжнародно-правовими актами:

Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), була ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, та відповідно до ст. 9 Конституції України є частиною національного законодавства.

Стаття 8 Конвенції передбачає, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
Будь-яке втручання у право особи на повагу до її приватного та сімейного життя становитиме порушення статті 8 Конвенції, якщо воно не здійснювалося "згідно із законом", не переслідувало легітимну ціль або цілі згідно з пунктом 2 та було "необхідним у демократичному суспільстві" у тому сенсі, що воно було пропорційним цілям, які мали бути досягнуті (див. рішення ЄСПЛ у справі "Ельсхольц проти Німеччини" (Elsholz v. Germany) [ВП], заява N 25735/94, п. 45, ECHR 2000-VIII).
Аналізуючи викладені вище норми законодавства, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що особа не може зазнавати безпідставного втручання у особисте і сімейне життя, безпідставного посягання на недоторканність житла, таємницю кореспонденції або на її честь і репутацію. Кожна людина має право на захист законом від такого втручання або таких посягань.

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що принципами обробки персональних даних є відкритість і прозорість, відповідальність, адекватність та не надмірність їх складу та змісту стосовно визначеної мети їх обробки, а підставою обробки персональних даних є згода суб`єкта персональних даних.
Водночас, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює неякість закону та порушення конституційних прав такої особи.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що норми Закону N5492-VI на відміну від норм Положення N 2503-XII (теж діючого на момент виникнення правовідносин) не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім`я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог ст. 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було "встановлене законом") не було "необхідним у демократичному суспільстві" у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне ім`я, що становить порушення ст. 8 Конвенції.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID-картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.

З урахуванням викладеного, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позовні вимоги ОСОБА_2 про визнання протиправними дії Відділу УДМС щодо відмови у видачі їй паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт N 2503-XII є обґрунтованими, а тому підлягають задоволенню. При цьому, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що самі по собі дії Відділу УДМС щодо відмови ОСОБА_2 у видачі їй паспорта громадянина України у формі книжечки відповідали Закону N 5492-VI…. Оскільки дії Відділу УДМС розглядаються як дії держави в цілому, і такі дії порушують основоположні права громадян, то вони визнаються протиправними.

Такий висновок Великої Палати Верховного Суду, зроблений у зразковій справі, має бути врахованій судом при розгляді типової справи у відповідності до ч. 3 ст. 291 КАС України.
Отже,  з урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду у постанові від 19 вересня 2018 року у справі № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18), колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 ,  має право отримати паспорт громадянина у формі книжечки, оскільки таке право прямо передбачено Законом України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» 20 листопада 2012 року   № 5492-VI.
Відповідач у справі у не заперечує, що ОСОБА_2 має право отримати паспорт громадянина у формі книжечки. Проте, на його думку позивачем не було дотримано встановленого порядку звернення для отримання паспорту громадянина у формі книжечки.
Щодо вказаних доводів позивача колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 затверджено: 
- зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2;
- зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4.
Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, що додається.
Крім того, пунктом 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302 запроваджено із застосуванням засобів Єдиного державного демографічного реєстру:
- з 1 січня 2016 року оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог    пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 р. № 2503-XII;
- з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
Пунктом 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302 установлено, що прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 1 листопада 2016 р. припиняється.
Державна міграційна служба до законодавчого врегулювання питання завершення оформлення та видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснює оформлення та видачу таких паспортів у порядку, встановленому Міністерством внутрішніх справ, громадянам України, щодо яких прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов`язання Державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року.
Відповідно до абзацу п`ятого пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України», постанови Кабінету Міністрів України від 03 квітня 2019 року № 398 «Про внесення зміни до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 р. № 302» наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06 червня 2019 року № 456 затверджено Тимчасовий порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України (далі – Порядок № 456).

Відповідно до п. 1, п. 2 Порядку № 456 цей Тимчасовий порядок визначає порядок подання документів, їх розгляду і прийняття рішення про оформлення та видачу паспорта громадянина України зразка 1994 року (далі - паспорт) особі, щодо якої прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов`язання ДМС оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року (далі - рішення суду), засвідчене в установленому законодавством порядку.
Паспорт оформлюється з використанням бланка паспорта громадянина України зразка, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 червня 1994 року №353 «Про затвердження зразка бланка паспорта громадянина України».
Отже, Порядком оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302, не передбачено можливості отримання паспорта громадянина України зразка 1994 року у формі книжечки.
Разом з тим, Порядком № 456 врегульовано порядок отримання паспорта громадянина України зразка 1994 року у формі книжечки виключно за рішенням суду.
Отже, на час виникнення спірних правовідносин жодним із чинних порядків не було врегульовано процедуру отримання паспорта громадянина України зразка 1994 року у формі книжечки без рішення суду.
В матеріалах справи відсутні будь-які відомості, що свідчать про ухвалення рішення суду щодо зобов`язання відповідача видати ОСОБА_2 паспорт громадянина України зразка 1994 року у формі книжечки.
За таких обставин, звернення ОСОБА_2 до відповідача із заявою про отримання паспорта громадянина України у формі книжечки у довільній формі не є порушенням вимог Порядком № 456, в тому числі і в частині звернення із заявою за встановленому у цьому порядку формою.
Доводи відповідача щодо подання зави про отримання паспорта громадянина України у формі книжечки від 10.11.2021 ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 , а не особисто ОСОБА_2 спростовується матеріалами справи.
Так, відповідно до копії заяви від 10.11.2021 її підписано заявником – ОСОБА_2 .
З огляду на викладене, у зв`язку з тим, що відповідач не навів суду обґрунтованих підстав для не видачі ОСОБА_2 паспорта громадянина України у формі книжечки, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що належним способом захисту порушених прав позивачки є зобов`язання відповідача оформити та видати ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспорта громадянина України у формі книжечки.

Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах “Салов проти України” (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), “Проніна проти України” (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та “Серявін та інші проти України” (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі “Руїс Торіха проти Іспанії” (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
Отже, інші доводи апеляційної скарги не потребують правового аналізу, оскільки не мають вирішального значення. 
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції об`єктивно, повно, всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, та ухвалив судове рішення без порушення норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Керуючись статтями 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - 
постановив:

Апеляційну скаргу Мелітопольського міського відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 травня 2022 року у справі № 280/12933/21 залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

          Головуючий суддя                                                                      О.М. Панченко 

          Суддя                                                                                          С.М. Іванов 

          Суддя                                                                                          В.Є. Чередниченко