ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2022 року 
м. Київ

справа № 640/2823/21
адміністративне провадження № К/9901/28040/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 квітня 2021 року у складі головуючого судді Скочок Т.О. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року у складі колегії суддів: Горяйнова А.М. (головуючого), Костюка Л.О., Чаку Є.В. у справі № 640/2823/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ДТЕК СХІДЕНЕРГО» та Акціонерного товариства «ДТЕК Дніпроенерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2021 року Товариства з обмеженою відповідальністю «ДТЕК СХІДЕНЕРГО» (далі-ТОВ «ДТЕК СХІДЕНЕРГО», позивач-1) і Акціонерне товариство «ДТЕК Дніпроенерго» (далі-АТ «ДТЕК Дніпроенерго», позивач-2) звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг (далі-відповідач, НКРЕКП), в якому позивачі просили визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг від 03 лютого 2021 року № 144 «Про встановлення обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 березня 2021  року вказані позовні заяви були об`єднані для спільного розгляду.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувана постанова є регуляторним актом, через те, що прийнята уповноваженим на те регуляторним органом, встановлює, змінює чи скасовує норми права, а також застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб. Натомість, оскаржувана постанова прийнята з порушенням порядку прийняття регуляторного акту. Також, представниками позивачів наголошено на тому, що оскаржувана постанова, у силу частини 4 статті 20 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», підлягає погодженню з Антимонопольним комітетом України. Крім того, обмеження місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами має бути встановлено тільки у випадку якщо ринок електричної енергії є неліквідним, тобто дефіцитним. Поряд з цим, аналіз роботи ринку «на добу наперед» та внутрішньодобового ринку за 2020 рік, проведений Державним підприємством «Оператор ринку» свідчить про те, що як ринок «на добу наперед», так і внутрішньо добовий ринок, були надліквідними, оскільки заявлена пропозиція щодо продажу електричної енергії значно перевищувала попит.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 квітня 2021  року, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року позов задоволено. 
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з порушення відповідачем процедури прийняття постанови НКРЕКП від 03.02.2021 № 144, що передбачена статтею 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». Суди дійшли висновків, що оскаржувана постанова, якою передбачені обмеження для учасників ринку електричної енергії їх місячного обсягу продажу електричної енергії, є нормативно-правовим актом, який, у свою чергу, може вплинути на конкуренцію, у зв`язку з чим підлягає погодженню з Антимонопольним комітетом України, але зазначене також не було враховано відповідачем при прийнятті спірної постанови. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги:
14 липня 2021 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг, у якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 квітня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. 
На обґрунтування поданої касаційної скарги відповідач посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме: щодо механізму правотворчого і нормопроектного процесу прийняття Постанови № 144 та його взаємозв`язку із положеннями статті 5 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» у відносинах, що виникли з приводу реалізації повноважень НКРЕКП на врегулювання ліквідності ринку електричної енергії.
Позивачем до Суду надано відзив на касаційну скаргу, в якому вказано на безпідставність викладених в ній доводів, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін, як такі, що є законними та обґрунтованими. Зазначає, що наводячи підстави касаційного оскарження судових рішень, відповідач повертається до фактичних обставин справи та переоцінки доказів.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою 18.08.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ «ДТЕК Східенерго» та АТ «ДТЕК Дніпроенерго» є учасниками ринку електричної енергії та здійснюють свою діяльність згідно з постановами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг «Про видачу ліцензії з виробництва електричної енергії TOB «ДТЕК Східенерго» від 28 травня 2019 року № 818 та «Про видачу ліцензії з виробництва електричної енергії АТ «ДТЕК Дніпроенерго» від 31 травня 2018 року № 871.
Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг «Про встановлення обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою» від 03 квітня 2021 року № 144 було встановлено обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою, у розмірі 50 відсотків їх місячного обсягу продажу електричної енергії.
У подальшому постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 24 лютого 2021  року № 269 було внесено зміни до постанови від 03 квітня 2021 року № 144 шляхом доповнення пункту першого після слів «в розмірі 50 відсотків їх місячного обсягу продажу електричної енергії» знаками та словами: «(крім договорів, укладених для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії)».
Не погоджуючись із постановою від 03 квітня 2021 року № 144, ТОВ «ДТЕК Східенерго» та АТ «ДТЕК Дніпроенерго» звернулися до суду з цим позовом про визнання її протиправною та нечинною.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі-Закон № 1540-VIII) визначає правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.
Згідно із частиною першою статті 1 Закону №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.
Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема:
1) у сфері енергетики:
діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії;
діяльності з організації купівлі-продажу електричної енергії на ринку "на добу наперед" та внутрішньодобовому ринку, забезпечення купівлі електричної енергії за "зеленим" тарифом, трейдерської діяльності;
діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу;
діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом;
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3)     формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Відповідно до частини третьої статті 3 Закону № 1540-VIII основними завданнями Регулятора є:
1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;
2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів;
3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав;
4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами;
5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури;
6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг;
7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища;
8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;
9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг;
10) інші завдання, передбачені законом.
Для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема кодекси систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортної та газорозподільних систем, кодекси газосховищ та установки LNG, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них (пункт 3 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII).
Пункт 72 частини 1 статті 1 Закону України «Про ринок електричної енергії» (далі-Закон № 2019-VIII) визначає, що Регулятором на ринку електричної енергії є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
За змістом частини 1 статті 6 Закону № 2019-VIII державне регулювання ринку електричної енергії здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
Пунктом 4 частини 3 названої статті Закону № 2019-VIII затвердження правил ринку, правил ринку «на добу наперед» та внутрішньодобового ринку, кодексу системи передачі, кодексу систем розподілу, кодексу комерційного обліку, правил роздрібного ринку, порядку розподілу пропускної спроможності міждержавних перетинів, який включає в тому числі положення щодо особливостей розподілу пропускної спроможності міждержавних перетинів з третіми державами, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії віднесено до повноважень Регулятора на ринку електричної енергії.
Відповідно до частини 4 статті 66 Закону №2019-VIII Регулятор з метою забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії має право встановлювати обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою. Таке обмеження не може бути більшим 50 відсотків їх місячного обсягу продажу електричної енергії.
Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг затверджено Указом Президента України №     715/2014 від 10.09.2014.
Пунктом 13 цього Положення визначено, що Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов`язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії. Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом. Рішення НКРЕКП, які відповідно до закону є регуляторними актами (крім рішень щодо встановлення тарифів), розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Частиною 1 статті 15 Закону № 1540-VIII установлено, що підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.
Відповідно до частини 2 статті 15 Закону № 1540-VIII кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб.
Повідомлення про оприлюднення проекту рішення повинно містити:
1) стислий виклад змісту проекту рішення;
2) поштову та електронну адресу, на які можуть надсилатися зауваження та пропозиції;
3) інформацію про спосіб оприлюднення проекту рішення та відповідного аналізу впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект рішення та аналіз його впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений Регулятором);
4) інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб;
5) інформацію про спосіб надання органами державної влади, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями та іншими заінтересованими особами зауважень та пропозицій.
Судами у цій справі встановлено, що проект постанови НКРЕКП від 03 лютого 2021 року № 144 разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність її прийняття та аналізом впливу не був оприлюднений.
В касаційній скарзі заявник вказує, що вказана постанова не має ознак регуляторного акта, у зв`язку з чим приймалася без застосування процедури, передбаченої статтею 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».
Визначальним при вирішенні цього спору, є з`ясування, чи відноситься оскаржуване рішення відповідача до категорії регуляторних актів.
Так, Постановою №144, з урахуванням Постанови №269, встановлено обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою, у розмірі 50 відсотків їх місячного обсягу продажу електричної енергії, крім договорів, укладених для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії.
Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі-Закон № 1160-IV) визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Так, відповідно до статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Колегія суддів зазначає, що законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.
Верховний Суд у постанові від 29.10.2020 у справі № 826/10005/18 сформулював правовий висновок, відповідно до якого за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.
Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб`єктів, не вичерпують свою обов`язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.
Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб`єктів, не вичерпують свою обов`язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.
Аналогічні висновки Велика Палата Верховного Суду зробила у постановах від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18 та від 18.12.2018 у справі №  9901/657/18.
Щодо кола осіб, на яких може поширюватися дія нормативно-правового акту необхідно враховувати наступне.
Дія нормативно-правового акта за колом осіб - це здатність акта створювати юридичні наслідки для певних суб`єктів права.
Дію нормативно-правових актів за колом осіб можна класифікувати залежно від її обсягу:
Загальна дія - акт поширюється на всіх осіб на території держави (громадяни, іноземні громадяни, біженці тощо).
Спеціальна дія - деякі акти поширюються на всіх індивідуальних і колективних суб`єктів права на території держави, що діють у певній визначеній сфері відносин; інші охоплюють лише конкретну категорію осіб (ліцензіатів, держслужбовців, депутатів, військовослужбовців тощо).
Виняткова дія - акти поширюються на осіб, які тимчасово перебувають на території держави (іноземні громадяни, особи без громадянства тощо).
З приводу спеціальної дії нормативно-правових актів за колом осіб окремо слід зазначити, що нормативно-правові акти можуть поширюватися не лише на невизначене коло осіб, а й на певну категорію осіб (спеціальних суб`єктів) унаслідок диференціації правового регулювання. Такий спеціальний характер можуть мати як закони, так і підзаконні нормативно-правові акти, які визначають правовий статус окремих категорій осіб (наприклад фізичні чи юридичні особи, які мають ліцензію (дозвіл) на право здійснення господарської діяльності в окремо визначеній сфері).
Судами встановлено, що оскаржувана постанова встановлює загальнообов`язкове правило поведінки для вказаних учасників ринку електричної енергії в процесі здійснення ними господарської діяльності, а саме - у процесі продажу електричної енергії за двосторонніми договорами.
Постанова від 03 лютого 2021 року № 144 не містить прямої вказівки на особу чи чіткого переліку осіб, прав та інтересів яких вона стосується. Натомість вказана постанова визначає лише видові ознаки суб`єктів господарювання, які підпадають під дію встановлених нею обмежень.
Відтак, перелік осіб, на яких поширює свою дію оскаржувана постанова, не є постійним та залежить від набуття чи втрати суб`єктами господарювання статусу учасників ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою.
Враховуючи, що постановою від 03 лютого 2021 року № 144 визначено лише коло осіб, які підпадають під дію відповідних обмежень, а не їх сталий перелік, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про індивідуальний характер такого акту.
Також оскаржувана постанова не містить положень, які б вказували на те, що вона вичерпує свою дію фактом виконання.
Зі змісту постанови від 03 лютого 2021 року № 144 вбачається, що вона встановлює обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між певними учасниками ринку електричної енергії на невизначений час.
Зазначені обставини у своїй сукупності вказують на те, що оскаржувана постанова відповідає ознакам регуляторного акта, що визначені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а підготовка її проекту мала здійснюватися відповідно до статті 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».
При цьому, відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови не було дотримано встановленого статтею 15 Закону № 1540-VIII порядку підготовки рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів.
Крім того, судами встановлено, що постанова від 03 лютого 2021 року № 144 не була погоджена з Антимонопольним комітетом України.
Абзацом 11 частини 2 статті 2 Закону №2019-VIII установлено, що проекти правил ринку, правил ринку «на добу наперед» та внутрішньодобового ринку, кодексів системи передачі та систем розподілу, кодексу комерційного обліку, правил роздрібного ринку, інших нормативно-правових актів, що можуть вплинути на конкуренцію, підлягають погодженню з Антимонопольним комітетом України.
Судами попередніх інстанцій правильно враховано, що Закон №2019-VIII є спеціальним законом, який визначає правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку електричної енергії, регулює відносини, пов`язані з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії, колегія суддів знаходить нормативно обґрунтованим висновок суду попередньої інстанції про те, що постанова від 03 лютого 2021 року № 144, яка прямо впливає на конкуренцію, підлягала погодженню з Антимонопольним комітетом України.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог ТОВ «ДТЕК СХІДНЕРГО» та АТ «ДТЕК Дніпроенерго».
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів попередніх інстанцій. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів та щодо яких не наведено мотивів відхилення кожного з аргументів.
Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Верховний Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 квітня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року у справі № 640/2823/21 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий                                                                                           Т.Г. Стрелець
Судді                                                                                                     С.Г. Стеценко
                                                                                                    Л.В. Тацій