ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 жовтня 2022 року 
м. Київ
справа №420/7464/19
провадження № К/9901/14029/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року (суддя      Потоцька Н.В.) і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2020 року (головуючий суддя Скрипченко В.О., судді Косцова І.П., Осіпов Ю.В.)
у справі №420/7464/19 
за позовом ОСОБА_1 
до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області, 
треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , 
про визнання бездіяльності протиправною.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області, треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , в яком просив: 
- визнати противоправною бездіяльність Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області про відмову розглянути на пленарному засіданні заяву від 28 жовтня 2019 року за вх. №Ко - 3236, яка стосується питань регулювання земельних відносин про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га кожному за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту Гонората на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області; 
- зобов`язати Куяльницьку сільську раду Подільського району Одеської області повторно розглянути колективну заяву від 28 жовтня 2019 року за вх. №Ко - 3236 про надання кожному дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту Гонората на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області та прийняти рішення по даній заяві з урахуванням правової оцінки суду. 
2.          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
3.          Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції й ухвалити нове судове рішення про задоволення його позову повністю.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 28 жовтня 2019 року на ім`я Куяльницького сільського голови ОСОБА_13 подано колективну заяву за підписом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_14 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , в якій заявники просили надати кожному заявнику дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель запасу із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області за межами населеного пункту Гонората, Борщі, Любомирка у відповідності із пунктом «б» частини 1 статті 121 ЗК України.
Якщо вказана ділянка з якихось причин не відповідає вимогам для відведення, просили запропонувати інші варіанти будь якої земельної ділянки, яка придатна для відведення, щоб дійти згоди.
5.          До колективної заяви надані копії паспортів та ідентифікаційних кодів кожного заявника, копії роздруківок із Публічної кадастрової карти по земельним ділянкам за кадастровими номерами: 5122981700:01:001:0375 (34,0861 га, тип власності: не визначено, цільове призначення: 16.00 Землі запасу - земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам); 5111200000:02:020:0209 (97,4288 га, тип власності: комунальна власність, цільове призначення: А.01.09 - для дослідних і навчальних цілей); 5122980800:01:002:0377 (25,4541 га, тип власності: не визначено, цільове призначення: 16.00 Землі запасу - земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам); 5122981700:01:001:0370 (14,9075 га, тип власності: не визначено, цільове призначення: 16.00 Землі запасу - земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам).
6.          Колективна заява зареєстрована Куяльницькою сільською радою 29 жовтня 2019 року за вхід. №Ко-3236.
7.          25 листопада 2019 року за №Ко-3236 Куяльницьким сільським головою надано відповідь щодо розгляду колективної заяви, якою повідомлено:
«Згідно ст. 121 Земельного кодексу України кожен громадянин України має право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності. Для надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у власність кожному громадянину необхідно особисто звернутися до Куяльницької сільської ради із заявою, документами, що посвідчують особу громадянина України, графічними матеріалами, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.»
8.          Вважаючи дії Куяльницької сільської ради щодо безпідставної відмови у розгляді колективного звернення протиправними, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9.          Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що Куяльницька сільська рада Подільського району Одеської області діяла у межах її повноважень та на підставі чинного законодавства України. Для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у власність потрібно подати клопотання кожному громадянину особисто та звернутися до Куяльницької сільської ради із документами, що посвідчують особу громадянина України, графічними матеріалами, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
10.          Суди попередніх інстанцій вважали, що колективна заява до органу місцевого самоврядування може бути подана відповідно до Закону України «Про звернення громадян» і розглянута, відповідно, в порядку, передбаченому саме вказаним законом, який є спеціальним законом. У зв`язку з цим Куяльницьким сільським головою надана правомірна відповідь від 25 листопада 2019 року №Ко-3236 за результатом розгляду колективної заяви в розумінні Закону України «Про звернення громадян». 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11.          На обґрунтування вимог касаційної скарги заявник покликається на те, що колективна форма звернення з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою кожному із підписантів не суперечить земельному законодавству. 
12.          Позивач наголошує, що одноосібна відмова голови Куяльницької сільської ради суперечить наявним у нього повноваженням. На думку заявника, колективна заява могла бути вирішена виключно на пленарному засіданні сільської ради.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
14.           Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".
15.          За змістом частин 1 - 3 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
16.          У статті 121 ЗК передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (пункт "б" частини 1), для ведення садівництва - не більше  0,12 гектара (пункт "в" частини 1).
17.          Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
18.          Верховний Суд акцентує увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст. 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення. 
19.          Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність. 
20.          Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
21.          Згідно з частиною 1 статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
22.          Зі змісту частини 6 статті 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
23.          Верховний Суд вважає, що наведені вище норми чинного законодавства не передбачають того, що громадянин має право на звернення для отримання дозволу на розробку проекту землеустрою тільки з індивідуальним клопотанням і не може звертатися з іншими громадянами з колективним клопотанням (заявою).
24.          Вказані норми законодавства вимагають заяву, як форму волевиявлення особи на отримання земельної ділянки державної або комунальної власності, а також визначений ЗК України пакет документів для можливості уповноваженому органу вирішити відповідну заяву чи клопотання.
25.          У цій справі суди встановили, що 28 жовтня 2019 року на ім`я Куяльницького сільського голови ОСОБА_13 подано колективну заяву за підписом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , в якій заявники просили надати кожному заявнику дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель запасу із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області за межами населеного пункту Гонората, Борщі, Любомирка. До колективної заяви надані копії паспортів та ідентифікаційних кодів кожного заявника, копії роздруківок із Публічної кадастрової карти по земельним ділянкам за кадастровими номерами: 5122981700:01:001:0375 (34,0861 га, тип власності: не визначено, цільове призначення: 16.00 Землі запасу - земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам); 5111200000:02:020:0209 (97,4288 га, тип власності: комунальна власність, цільове призначення: А.01.09 - для дослідних і навчальних цілей); 5122980800:01:002:0377 (25,4541 га, тип власності: не визначено, цільове призначення: 16.00 Землі запасу - земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам); 5122981700:01:001:0370 (14,9075 га, тип власності: не визначено, цільове призначення: 16.00 Землі запасу - земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам).
26.          Зі встановлених судами обставин вбачається, що кожен із громадян за вказаною колективною заявою підтвердив своє волевиявлення особистим підписом та надав пакет документів, передбачений частиною 6 статті 118 ЗК України.
27.          При розгляді заяви (клопотання) про надання дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
28.          При цьому частиною 7 статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
29.          У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частини 7 статті 118 ЗК України.
30.          Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
31.          У цій справі сільський голова одноособово розглянув колективну заяву та надав відповідь у порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян».
32.          Верховний Суд не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що листом Куяльницького сільського голови надана правомірна відповідь від 25 листопада 2019 року №Ко-3236 за результатом розгляду колективної заяви в розумінні Закону України «Про звернення громадян».
33.          Так, у преамбулі Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що цей Закон регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
34.          У статті 1 вказаного Закону зазначено про можливість громадян України звернутися до державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
35.          Водночас у питанні реалізації  права громадян на безоплатне отримання земельних ділянок у власність спеціальними є положення саме ЗК України. У зв`язку з цим, порядок розгляду заяв, клопотань про вирішення питань щодо надання земельних ділянок у власність має вирішуватися у порядку, визначеному ЗК України, а не Законом України "Про звернення громадян".
36.          Той факт, що у колективній заяві було зазначено, окрім посилань на статті 118 і 121 ЗК України, також і на частину 2 статті 5 Закону України «Про звернення громадян» (яка визначає можливість звернення як з особистими так і з колективними зверненнями), не може свідчити про те, що спірна заява підлягає в порядку Закону України «Про звернення громадян», а не в порядку статті 118 ЗК України.
37.           Положеннями пункту 31 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що питання регулювання земельних відносин відповідно до Закону вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
38.          За приписами частини 5 статті 60 вказаного Закону органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
Стаття 59 цього Закону визначає, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
39.          Отже, питання безоплатної передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, яким у цій справі є Куяльницька сілька рада.
40.          З огляду на те, що сільська рада у цій справі не розглядала колективну заяву позивача та третіх осіб про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, слід погодитися з позивачем про наявність протиправної бездіяльності та зобов`язати Куяльницьку сільську раду розглянути на пленарному засіданні заяву від 28 жовтня 2019 року за вх. №Ко - 3236.
41.           Суди попередніх інстанцій невірно застосували норми чинного законодавства та помилково відмовили у позові.
42.          За правилом частини 1 статті 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
43.          Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню, рішення окружного адміністративного суду та постанова апеляційного адміністративного суду підлягають скасуванню, з прийняттям нового рішення про задоволення позову.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1  задовольнити. 
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2020 року у справі №420/7464/19  скасувати і ухвалити нове рішення.
Позов ОСОБА_1 до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області, треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , про визнання бездіяльності протиправною  задовольнити.
Визнати противоправною бездіяльність Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області про відмову розглянути на пленарному засіданні заяву від 28 жовтня 2019 року за вх. №Ко - 3236.
Зобов`язати Куяльницьку сільську раду Подільського району Одеської області розглянути на пленарному засіданні колективну заяву від 28 жовтня 2019 року за вх. №Ко - 3236 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту Гонората на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області та прийняти рішення по цій заяві.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб