ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 листопада 2022 року 
м. Київ
справа № 803/1088/17
адміністративне провадження № К/9901/3928/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Стеценка С.Г., 
 
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №803/1088/17
за позовом Комунального підприємства «Волиньприродресурс» Волинської обласної ради до Волинської обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Волинської обласної державної адміністрації на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року (суддя Плахтій Н.Б.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року (головуючий суддя: Старунський Д.М., судді: Багрій В.М., Рибачук А.І.),
ВСТАНОВИВ:
У серпні 2017 року Комунальне підприємство «Волиньприродресурс» Волинської обласної ради (далі також - позивач, Підприємство) звернулося до суду з позовом до Волинської обласної державної адміністрації (далі також - відповідач, Волинська ОДА), в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення №4988 від 16.08.2017 та №5131 від 22.08.2017 голови Волинської обласної державної адміністрації щодо відмови у задоволенні клопотань КП «Волиньприродресурс» №85 та №86 від 10.07.2017, №95 від 20.07.2017 про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок державної власності у постійне користування; зобов`язати Волинську обласну державну адміністрацію, в особі голови (заступника) надати дозволи КП «Волиньприродресурс» на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для видобутку торфу відповідно до клопотань КП «Волиньприродресурс» №85, №86 від 10.07.2017 та №95 від 20.07.2917.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач відмовив у наданні Підприємству дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування з підстав, що не передбачені статтею 123 ЗК України, а відтак такі відмови є протиправними та підлягають скасуванню. 
Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 11.10.2017, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2017 адміністративний позов задоволено повністю. 
Визнано протиправними та скасовано рішення Волинської обласної державної адміністрації, оформлені листами від 16 серпня 2017 року №4988/46/2-17 та від 22 серпня 2017 року №5131/46/2-17, про відмову у наданні Комунальному підприємству «Волиньприродресурс» Волинської обласної ради дозволів на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для видобутку торфу згідно із клопотаннями №№85, 86 від 10 липня 2017 року та №95 від 20 липня 2017 року.
Зобов`язано Волинську обласну державну адміністрацію надати Комунальному підприємству «Волиньприродресурс» Волинської обласної ради дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для видобутку торфу відповідно до клопотань №№85, 86 від 10 липня 2017 року та №95 від 20 липня 2017 року.
Судами встановлено, КП «Волиньприродресурс» зареєстроване як юридична особа 13.04.2016 .
Відповідно до статуту Підприємство створене в інтересах територіальних громад, сіл, селищ, міст Волинської області, метою якого є одержання прибутку, забезпечення суспільних потреб в продукції, роботах та послугах підприємства, здійснення діяльності, спрямованої на отримання доходів до обласного бюджету. Предметом діяльності підприємства є, зокрема, здійснення видобувної, геологорозвідувальної, виробничої, торгівельної, консультаційної, попередницької, інвестиційної, інноваційної, інжинірингової, культурно-освітньої та будь-якої іншої господарської та підприємницької діяльності, що не суперечить чинному законодавству України.
10.07.2017 позивач звернувся до Волинської ОДА із заявою (клопотанням) №85, в якій просив надати дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування для видобутку торфу з послідуючою рекультивацією та використанням за цільовим призначенням. Ділянка розміщена за межами населених пунктів Прилісненської сільської ради Маневицького району. Орієнтовний розмір земельної ділянки - 85 га. Категорія земель згідно КВЦПЗ (Класифікації видів цільового призначення земель) - землі водного фонду не надані у власність та користування.
До заяви (клопотання) позивачем були додані такі документи: пояснювальна записка щодо необхідності відведення земельної ділянки; викопіювання з чергового кадастрового плану Галузійської сільської ради (з 01.01.2017 Прилісненська с.р.), Урочище Кілієв; довідка про склад земель; копія спеціального дозволу на користування надрами; копії правовстановлюючих документів .
В пояснювальній записці до клопотання позивачем зазначено, що КП «Волиньприродресурс» отримало від Державної служби геології та надр України спеціальний дозвіл на користування надрами на родовищі торфу «Коза-Березина» від 02.02.2017 №6177. Для реалізації отриманого права на видобування корисних копалин та враховуючи те, що перспективне використання мінерально-сировинної бази Волинської області, зокрема, торфу має велике значення в економічній структурі області, необхідно взяти в постійне користування земельні ділянки в межах першочергової розробки родовища. Для розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок вибрано ділянку 4 - Урочище «Кілієв», площею земельного відводу 84,58 га.
10.07.2017 позивач звернувся до Волинської ОДА із заявою (клопотанням) №86 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для видобутку торфу з послідуючою рекультивацією та використанням за цільовим призначенням. Бажане місце розташування земельних ділянок - ділянки розміщені за межами населених пунктів Прилісненської сільської ради Маневицького району. Орієнтовний розмір земельних ділянок - 215,01 га. Категорія земель згідно КВЦПЗ - землі водного фонду не надані у власність та користування.
До заяви (клопотання) додані: пояснювальна записка щодо необхідності відведення земельної ділянки; викопіювання з чергового кадастрового плану Серхівської сільської ради (з 01.01.2017 Прилісненська с.р.), Урочища Садок, Долина, Робіття; довідка про склад земель; копія спеціального дозволу на користування надрами; копії правовстановлюючих документів.
В пояснювальній записці до клопотання позивачем зазначено, що КП «Волиньприродресурс» отримало від Державної служби геології та надр України спеціальний дозвіл на користування надрами на родовищі торфу «Коза-Березина» від 02.02.2017 №6177. Для реалізації отриманого права на видобування корисних копалин та враховуючи те, що перспективне використання мінерально-сировинної бази Волинської області, зокрема торфу, має велике значення в економічній структурі області, необхідно взяти в постійне користування земельні ділянки в межах першочергової розробки родовища. Для розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок вибрано ділянку 1 - Урочище «Садок», ділянку 2 - Урочище «Долина», ділянку 3 -Урочище «Робіття», загальною площею земельного відводу 215,01 га.
Листом від 16.08.2017 №4988/46/2-17 Волинська ОДА повідомила позивача про те, що оскільки в поданих матеріалах відсутня інформація про глибину залягання торфу, обласна державна адміністрація не погоджує надання вищезазначених дозволів. Крім того зазначила, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення розташованої за межами населених пунктів земельної ділянки особливо цінних земель для видобування корисних копалин належить до компетенції Кабінету Міністрів України. 
20.07.2017 КП «Волиньприродресурс» знову звернулось до відповідача із заявою (клопотанням) №95 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для видобутку торфу з послідуючою рекультивацією та використанням за цільовим призначенням. Бажане місце розташування земельних ділянок - ділянки розміщені за межами населених пунктів Боровичівської та Копилівської сільських рад Маневицького району. Орієнтовний розмір земельних ділянок - 274,4 га. Категорія земель згідно КВЦПЗ - землі водного фонду не надані у власність та користування.
До вказаного клопотання позивачем подані наступні документи: пояснювальна записка щодо необхідності відведення земельної ділянки; викопіювання з чергового кадастрового плану Боровичівської та Копилівської сільських рад; довідка про склад земель; копія спеціального дозволу на користування надрами; копії правовстановлюючих документів.
В пояснювальній записці до клопотання зазначено, що КП «Волиньприродресурс» отримало від Державної служби геології та надр України спеціальний дозвіл на користування надрами на родовищі торфу «Велике Багно» ділянка Південно-Східна від 02.02.2017 №6178. Для реалізації отриманого права на видобування корисних копалин та враховуючи те, що перспективне використання мінерально-сировинної бази Волинської області, зокрема торфу, має велике значення в економічній структурі області, необхідно взяти в постійне користування земельні ділянки в межах першочергової розробки родовища. Для розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок вибрано чотири земельні ділянки загальною площею земельного відводу 274,4 га.
Листом від 22.08.2017 №5131/46/2-17 «Щодо погодження на отримання гірничого відводу» Волинська ОДА не погодила позивачу надання вищезазначеного дозволу з аналогічних підстав, наведених у листі від 16.08.2017 №4988/46/2-17.
Не погоджуючись із вищевказаними відмовами, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, висновки якого підтримав  апеляційний суд, виходив з того, що відповідач відмовив у наданні Підприємству дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування з підстав, що не передбачені статтею 123 ЗК України. Також суд зазначив, що до повноважень Кабінету Міністрів України належить вилучення земельних ділянок державної власності, які вже перебувають у постійному користуванні, в тому числі, і особливо цінних земель, з подальшою передачею у власність або у користування. Проте, в даному випадку питання вилучення земельних ділянок КП «Волиньприродресурс» не ставилось, а відтак підстави для внесення клопотань про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування до Кабінету Міністрів України відсутні. 
Вважаючи рішення судів попередніх інстанцій такими, що ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати й прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову. 
У касаційній скарзі відповідач наполягає на тому, що прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки особливо цінних земель належить до компетенції Кабінету Міністрів України, що й було роз`яснено позивачу у листах від 16.08.2017 №4988/46/2-17, 22.08.2017 №5131/46/2-17. Окрім того вказує, що судами попередніх інстанцій помилково розцінено листи відповідача як рішення про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, оскільки такі рішення можуть бути прийняті головами місцевих державних адміністрацій виключно у формі розпорядження. 
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 14 Конституції України та ст. 373 Цивільного кодексу України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізовується громадянами, юридичними особами та державою відповідно до закону.
Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються Земельним кодексом України (далі - ЗК України).
Частинами 1-3 ст. 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених вказаним Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Повноваження обласних державних адміністрацій визначені частиною 5 статті 122 Земельного кодексу України. У ній зазначається, що обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.
Відповідно до частини другої статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки).
Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Частиною 3 статті 123 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
При цьому, підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Як констатовано судами попередніх інстанцій єдиною підставою для відмови у наданні КП «Волиньприродресурс» дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування стало неподання останнім інформації про глибину залягання торфу.
Проте, колегія суддів зазначає, що вищенаведеною нормою ст. 123 ЗК України передбачено вичерпний перелік підстав для відмови заявникові у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування.
Підставою для відмови у наданні такого дозволу не може бути факт неподання заявником будь-яких інших документів, перелік яких не визначений у частині другій вказаної статті.
Судами встановлено, що позивач при зверненні до відповідача з клопотаннями про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування подав всі необхідні документи, передбачені нормами ЗК України.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відмова відповідача у наданні Підприємству дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування з підстав неподання інформації, яка не передбачена у наведеному в ст. 123 ЗК України переліку документів, є незаконною.
Відповідно до частини першої статті 150 ЗК України до особливо цінних земель відносяться, зокрема, торфовища з глибиною залягання торфу більше одного метра і осушені незалежно від глибини. 
Листами від 07.08.2017 №4782/28/2-17 та №4783/28/2-17 Волинська ОДА звернулася до Державної служби геології та надр України для встановлення глибини залягання торфу на земельних ділянках державної власності 85 га, 215 га та 274,4 га земель запасу водного фонду для видобування торфу на родовищах (Коза-Березина, Велике Багно).
Державної служби геології та надр України листом від 04.09.2017 №82-80/28/1-17 повідомила відповідача, що середня потужність (глибина) покладу торфу по ділянках родовища « Коза-Березина » (урочища «Садок», «Долина», «Робіття», «Кілієв») складає відповідно 1,4 м, 1,7 м, 2,2 м, 1,5 м; по ділянках родовища Велике Багно (Північно-Західна та Північно-Східна ділянки) складає 1,87 м та 1,31 м відповідно.
Водночас, судами встановлено, що в даному листі відсутня інформація про те, що земельні ділянки обох родовищ осушені, що є сукупною із глибиною залягання торфу ознакою для віднесення земель до категорії особливо цінних.
Відповідно до ст. 149 ЗК України Кабінет Міністрів України вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, - ріллю, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси для нелісогосподарських потреб, а також земельні ділянки природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення та суб`єктів господарювання залізничного транспорту загального користування у зв`язку з їх реорганізацією шляхом злиття під час утворення публічного акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування відповідно до Закону України «Про особливості утворення публічного акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування», крім випадків, визначених частинами п`ятою - восьмою цієї статті, та у випадках, визначених статтею 150 цього Кодексу.
Отже, до повноважень Кабінету Міністрів України належить вилучення земельних ділянок державної власності, які вже перебувають у постійному користуванні, в тому числі і особливо цінних земель, з подальшою передачею у власність або у користування.
Проте, як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, в даному випадку питання вилучення земельних ділянок КП «Волиньприродресурс» не ставилось, а тому підстав для внесення клопотань про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування до Кабінету Міністрів України не було.
За вказаних обставин, колегія суддів вважає правильними висновки судів про обґрунтованість заявленого позову та наявність підстав для його задоволення.
Разом з тим, відповідно ч.ч. 1, 2 ст. 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 №586-XIV (далі - Закон №586-XIV) на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження.
В межах цього спору позивач звернувся до відповідача із клопотаннями, за наслідками розгляду яких суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповіді у формі листа.
За такого правового регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що надані позивачу відповідачем листи від 16.08.2017 №4988/46/2-17, 22.08.2017 №5131/46/2-17 не можуть визнаватись судом як рішення про відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою для відведення земельних ділянок.
Отже, саме дії суб`єкта владних повноважень щодо надання позивачу відмов, оформлених листами є протиправними.
З огляду на зазначене, колегія суддів приходить до висновку про необхідність зміни абзацу другого рішень судів попередніх інстанцій та викладення його в наступній редакції: «Визнати протиправними дії Волинської обласної державної адміністрації щодо відмови у наданні Комунальному підприємству «Волиньприродресурс» Волинської обласної ради дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для видобутку торфу згідно із клопотаннями №№85, 86 від 10 липня 2017 року та №95 від 20 липня 2017 року».
В решті рішення судів попередніх інстанцій слід залишити без змін. 
Відповідно до частини першої, третьої та четвертої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Волинської обласної державної адміністрації залишити без задоволення. 
Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 11.10.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2017 змінити, виклавши абзац другий у такій редакції:
«Визнати протиправними дії Волинської обласної державної адміністрації щодо відмови у наданні Комунальному підприємству «Волиньприродресурс» Волинської обласної ради дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для видобутку торфу згідно із клопотаннями №№85, 86 від 10 липня 2017 року та №95 від 20 липня 2017 року».
В решті Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 11.10.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2017 у справі №803/1088/17 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Судді | Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик   С.Г. Стеценко