ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД 

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18.10.2022 року                                                                         м. Одеса
Єдиний унікальний номер справи №495/9134/16-ц
Апеляційне провадження № 22-ц/813/1394/22 
Одеський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:
головуючого-Колеснікова Г.Я.(суддя-доповідач), 
суддів-Вадовської Л.М., Сєвєрової Є.С.,
за участю секретаря -Кузьмук А.В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу адвоката Галантернік Лілії Ігорівни в  інтересах ОСОБА_1   на рішення  Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 02 жовтня 2017 року,  ухвалене під головуванням  судді Боярського О.О., 
 ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та відзиву на позов
У листопаді 2016 року виконувач обов`язків першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури (далі - Прокурор) звернувся до суду з позовом до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 , третя особа: виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, про визнання незаконним рішення, визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку.
Позов обґрунтовано тим, що між Департаментом державної автомобільної інспекції МВС України (далі-Департамент ДАІ МВС України) та Затоківською селищною радою 12 жовтня 2005 року укладено договір оренди земельної ділянки, загальною площею 1,5244 га, яка знаходиться за адресою: Одеська область, м.Білгород-Дністровський, смт Затока, Лиманський курортний район, для розміщення готельного комплексу «Стрела».
На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок 23 грудня 2014 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0930 га по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:012:0175), із земель, наданих раніше у користування Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України.
Рішенням Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року № 2682 відповідачці ОСОБА_1 було передано у власність земельну ділянку площею 0,093 га (кадастровий номер 5110300000:02:012:0175) для індивідуального дачного будівництва за зазначеною вище адресою.
У подальшому державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно щодо земельної ділянки площею 0,093 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , яке зареєстровано згідно з рішенням про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 14 січня 2015 року № 18617312. 
Прокурор вважав, що ОСОБА_1 набула право власності на спірну земельну ділянку з порушенням вимог законодавства, оскільки підставою для формування земельної ділянки стала технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, внаслідок чого на підставі такої технічної документації із земельної ділянки загальною площею 1,5244 га, яка раніше перебувала у користуванні Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України, сформовано  17 окремих земельних ділянок, у тому числі земельна ділянка ОСОБА_1 . Виходячи з того, що цільове призначення земельної ділянки, яка перебувала у користуванні Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України, значилось як розміщення готельного комплексу, то після поділу цієї земельної ділянки Затоківська селищна рада мала розпорядитись земельною ділянкою відповідно до цього ж цільового призначення, а не передавати земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_1 . У зв`язку з цим, має місце формування нової земельної ділянки (з іншими межами, конфігурацією, площею та цільовим призначенням), що в свою чергу вимагає виготовлення такого виду документації із землеустрою як проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Крім того, зазначав, що земельну ділянку всупереч вимогам ст.ст. 79-1, 118 ЗК України передано без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Посилаючись на зазначені обставини та те, що вказані порушення спричиняють державі і територіальній громаді економічні збитки, перешкоджають здійсненню передбаченого Конституцією України права власності на землю та тягнуть нераціональне використання земель, прокурор просив суд:
- визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 29 грудня 2014 року № 2682 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,093 га (кадастровий номер 5110300000:02:012:0175) для індивідуального дачного будівництва, за адресою: АДРЕСА_1 ;
- визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно щодо зазначеної земельної ділянки земельної ділянки площею 0,093 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , яке зареєстровано згідно з рішенням про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 14 січня 2015 року № 18617312; 
- вирішити питання про розподіл судових витрат (т.1 а.с.2-9).
Представник Затоківської селищної ради надав заперечення до суду, в яких просив суд відмовити у позові, посилаючись на те, що:
- спірна земельна ділянка, яка попередньо надавалась в оренду Департаменту ДАІ МВС України, а в подальшому була передана ОСОБА_1 , відноситься до категорії земель рекреаційного призначення (цільове призначення спочатку для розміщення бази відпочинку, а потім - для індивідуального дачного відпочинку);
- зміна цільового призначення земельних ділянок із зміною коду Класифікації видів цільового призначення земель здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок погодженими та затвердженими в установленому порядку. Отже, за виключенням земель сільськогосподарського призначення та земель оборони, така зміна не потребує розробки Проекту землеустрою та здійснюється за заявою землекористувача, проте має відбуватись з урахуванням містобудівної та документації із землеустрою;
- процедура переходу земельної ділянки площею 0,0930 га у власність фізичної особи ОСОБА_1 є законною та правомірною, а рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року № 2682 таким, що прийняте у відповідності до норм чинного законодавства (т.1 а.с.72-74).

Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 02 жовтня 2017 року позов задоволено.
Визнано незаконним рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року № 2682 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0930 га (кадастровий номер 5110300000:02:012:0175) для індивідуального дачного будівництва, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
Визнано недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії, індексний номер 32215710 щодо земельної ділянки площею 0,093 га для індивідуального дачного будівництва, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:012:0175).
Вирішено питання про розподіл судових витрат. 
Судове рішення мотивовано тим, що цільове призначення земельної ділянки, яка перебувала у користуванні Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України, яка значилася як «для розміщення готельного комплексу», не повинно було змінюватися Затоківською селищною радою під час її поділу. Формування нової земельної ділянки (з іншими межами, конфігурацією, площею та цільовим призначенням), що в свою чергу вимагає виготовлення такого виду документації із землеустрою як проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Однак, проект землеустрою не розроблявся, а доводи Затоківської селищної ради щодо відсутності потреби в його розроблені, є помилковими. Свідоцтво про право власності на земельну ділянку є правовстановлюючим документом, який видається на підставі рішення відповідного органу місцевого самоврядування, тому вимога про скасування свідоцтва про право власності на земельну ділянку є похідною й залежить від доведеності незаконності рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого виданий оспорюваний державний акт (т.1 а.с. 88-92).

Доводи апеляційної скарги та відзиву на неї
В апеляційній скарзі адвокат Галантернік Л.І. в інтересах ОСОБА_1 , посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та відмовити прокурору у позові.
Скарга мотивована тим, що:
- поділ земельної ділянки відбувся вже після повернення цих ділянок Затоківській селищній раді, тому відсутні відомості та докази про те, що до складу цих земельних ділянок входить земельна ділянка ОСОБА_1 , так само щодо відсутності відомостей та доказів про цільове призначення кожної із повернутих за актом земельних ділянок;
- положення договору оренди не є належним підтвердженням цільового призначення земельної ділянки, в тому числі за видом використання;
- розрахунком розміру орендної плати за договором оренди земельної ділянки 1,5244 га від 16 січня 2012 року, який складено на підставі грошової оцінки станом на 21 січня 2011 рік, чітко зазначена лише категорія земель - «рекреаційне призначення», отже станом на 2012 року та під час дії договору оренди, земельна ділянка площею 1,5244 га, що була передана в оренду Департаменту ДАІ МВС України, відносилася за категорією до земель рекреаційного призначення;
- жодних доказів про те, що цільове призначення було змінено, позивачем не надано та судом не встановлено, отже визначення Затоківською селищною радою цільового призначення спірної земельної ділянки «для індивідуального дачного будівництва» під час поділу відбулося в межах категорії земель рекреаційного призначення відповідно до п.1 ст.19,51 ЗК України, тобто у повній відповідності до вимог ч.5 ст.20 ЗК України; 
- формування та державна реєстрація спірної земельної ділянки відбулася 23 грудня 2014 року, тобто до прийняття рішення Затоківською селищною радою від 29 грудня 2014 року про надання цієї ділянки у власність ОСОБА_1 ;
- предметом спірного рішення Затоківської селищної ради 29 грудня 2014 № 2682 року не було затвердження технічної документації щодо поділу, або будь - якого іншого рішення щодо формування нової земельної ділянки, або рішення про зміну цільового призначення, отже допущені, на думку суду, порушення відбулися поза межами предмету спірного рішення та часу його прийняття;
- рішенням Затоківської селищної ради 29 грудня 2014 № 2682 року цільове призначення земельної ділянки за кадастровим №5110300000:02:012:0175 для індивідуального дачного будівництва не змінювалось та формування нової земельної ділянки не відбувалося;
- законодавець зробив обмеження відповідно до ч.5 ст.20 ЗК України лише стосовно земель сільськогосподарського призначення та земель оборони;
- оскаржуваним рішенням ОСОБА_1 примусово позбавлена права власності на спірну земельну ділянку, таке позбавлення власності не відповідає вимогам національного законодавства, Конвенції про захист прав та основоположних свобод, а також висновкам Європейського суду з прав людини щодо її практичного законодавства (т.1 а.с.107-114).
У відзиві на апеляційну скаргу виконувач обов`язків керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, посилаючись на необґрунтованість доводів апеляційної скарги, просив залишити її без задоволення, оскаржуване рішення суду - без змін (т.1 а.с.140-146). 

Рух справи 
Постановою Одеського апеляційного суду від 24 липня 2019 року рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 02 жовтня 2017 року скасовано та відмовлено прокурору у позові.
Судове рішення мотивовано тим, що прокурор не обґрунтував наявність підстав для представництва у цій справі та не надав належних доказів відсутності повноваженого державного органу, на який покладено обов`язок здійснювати контроль за законністю прийняття рішень органом місцевого самоврядування. Крім того, прокурором не надано доказів того, що Держгеокадастр, як орган компетентний здійснювати нагляд за дотриманням законодавства у спірних правовідносинах, звертався до прокурора або органу місцевого самоврядування Затоківської селищної ради з клопотання про відновлення порушених прав та приведення у відповідність до законодавства прийнятого селищною радою рішення з питань регулювання земельних відносин (т.2 а.с.16-27).
Постановою Верховного Суду від 05 лютого 2020 року касаційна скарга заступника прокурора Одеської області задоволена частково, постанову Одеського апеляційного суду від 24 липня 2019 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Судове рішення, мотивовано тим, що звертаючись до суду з цим позовом прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними. При цьому, прокурор зазначив, що є позивачем, оскільки Затоківська селищна рада - один зі співвідповідачів, рішення якої оскаржується через недотримання вимог земельного законодавства та порушення інтересів територіальної громади селища при переданні спірної земельної ділянки у власність. Цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто, навів підставу для представництва інтересів держави. З огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, територіальної громади смт Затока, обґрунтував у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Затоківську селищну раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради, помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які заявив прокурор. Тому прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач. Тому Верховний Суд зазначив, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку про  відмову в позові через те, що прокурор в цій справі не обґрунтував наявність підстав для представництва та не надав належних доказів відсутності повноваженого державного органу на який покладено обов`язок здійснювати контроль за законністю прийняття рішень органом місцевого самоврядування (т.2 а.с.77-81).
Ухвалою Одеського апеляційного суду від 24 лютого 2020 року справу прийнято до провадження суду апеляційної інстанції (т.2 а.с.85-86).
Ухвалою суду від 05 жовтня 2021 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, ОСОБА_2 (т.2 а.с.149-150).
У судовому засіданні 18 жовтня 2022 року сторони, будучі належним чином повідомленими про слухання справи в апеляційній інстанції, участі не прийняли (т.2 а.с.172-176). 
Судом апеляційної інстанції враховано:
- перебування справи в провадженні апеляційного суду з лютого 2020 року;
- наявність в матеріалах справи письмових документів, на підтвердження позицій сторін;
- пасивна поведінка сторін, які, будучі обізнаними про тривалий розгляд справи в судах першої і апеляційної інстанціях, не виявили бажання скористатись правом прийняти участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів;
-положення ст.129 Конституції України, ст.2 ЦПК України, якими передбачено, що одним із завдань судочинства є своєчасний розгляд справи, що відповідає положенням ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, згідно з якою кожен має право на справедливий розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом. При цьому, захищаючи права одних осіб, суд не може порушувати права інших осіб. 
Крім того, відкладення розгляду справи є правом та прерогативою суду. Якщо представники сторін чи інших учасників судового процесу не з`явилися в судове засідання, а суд вважає, що наявних у справі матеріалів достатньо для розгляду справи та ухвалення законного і обґрунтованого рішення, не відкладаючи розгляду справи, він може вирішити спір по суті. Основною умовою відкладення розгляду справи є не відсутність у судовому засіданні представників сторін, а неможливість вирішення спору у відповідному судовому засіданні. Отже, неявка учасника судового процесу у судове засідання, за умови належного повідомлення сторони про час і місце розгляду справи, не є підставою для скасування судового рішення, ухваленого за відсутності представника сторони спору. До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 01 жовтня 2020 року у справі № 361/8331/1, від 16 липня 2020 року у справі № 924/369/19.
Виконуючи положення щодо забезпечення права на доступ до правосуддя, рівності учасників процесу перед законом і судом, колегія суддів з метою своєчасного розгляду справи дійшла висновку про можливість вирішення спору у судовому засіданні, призначеному на 18 жовтня 2022 рік, у відсутності сторін. Належним чином повідомлені про розгляд справи сторони в розумінні вимог ч.2 ст.372 ЦПК України - не є перешкодою розгляду справи у їх відсутність.

Позиція апеляційного суду
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Фактичні обставини, встановлені судом
12 жовтня 2005 року що між Департаментом державної автомобільної інспекції МВС України та Затоківською селищною радою укладений договір оренди (зареєстрований в реєстрі за № 4-4059) земельної ділянки, загальною площею 1,5244 га, яка знаходиться за адресою: Одеська область, м. Білгород-Дністровський, смт Затока, Лиманський курортний район, з цільовим призначенням - для розміщення готельного комплексу «Стрела» строком на 25 років (пункти 1, 4, 15 договору оренди 2005 року) т.1а.с.14-16.
На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок 23 грудня 2014 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0930 га по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:012:0175), із земель, наданих раніше у користування Департаменту ДАІ МВС України.
Рішенням Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року  № 2682, відповідачці ОСОБА_1 передано у власність земельну ділянку площею  0,0930 га (кадастровий номер 5110300000:02:012:0175), з цільовим призначенням -  для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 (т.1 а.с.10).
За результатами розгляду документів, поданих ОСОБА_1 для оформлення права власності, державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області 14 січня 2015 року видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно, № НОМЕР_1 , щодо земельної ділянки площею 0,093 га, з цільовим призначенням - для індивідуального дачного будівництва, за адресою: АДРЕСА_1 , яке зареєстровано згідно рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 14 січня 2015 року № 18617312 (т.1 а.с.17-18).
Підставою для формування спірної земельної ділянки стала технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, внаслідок чого на підставі такої технічної документації із земельної ділянки загальною площею 1,5244 га, яка раніше перебувала у користуванні Департаменту ДАІ МВС України, сформовано 17 окремих земельних ділянок, у тому числі земельна ділянка відповідача ОСОБА_1 . 
Пред`являючи позов, прокурор виходив з того, що відповідачці  ОСОБА_1  передано земельну ділянку у порушення законодавчо встановленого порядку, оскільки проект землеустрою щодо відведення її у власність не розроблявся. Попередньому користувачу земля надавалася в оренду для будівництва та експлуатації закладу відпочинку та відповідно для цієї мети останнім розроблявся проект землеустрою щодо їх відведення. У той час як ОСОБА_1 на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, спірну землю передано вже у власність для індивідуального дачного будівництва.

Мотиви, з яких виходить апеляційний суд, та застосовані норми права
Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом (ст.6 Конвенції).
В Україні визнається і діє принцип верховенства права; суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (ч.1 ст.8, ч.1 ст.129 Конституції України).
Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України (ст.2 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).
Щодо повноважень прокурора для звернення до суду
Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними.
Прокурор навів підставу для представництва інтересів територіальної громади смт. Затока, обґрунтував у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Затоківську селищну раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради, тобто прокурор виконав вимогу ч.4 ст.56 ЦПК України.
У розумінні частини 2 статті 5 Конституції України, яка передбачає, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, прокурор може заявити позов в інтересах держави, який виражається в інтересах частини народу, а саме членів територіальної громади, якщо вважає, що захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює саме орган місцевого самоврядування, який покликаний ці інтереси захищати.
Такий підхід узгоджується з Європейською хартією місцевого самоврядування 1985 року (ратифікована Законом України від 15 липня 1997 року №452/97-ВР), яка передбачає, що органи місцевого самоврядування при вирішенні відповідної частини публічних (суспільних) справ (public affairs) діють під власну відповідальність в інтересах місцевого населення, й у правовій системі держав-учасниць, зокрема у сфері адміністративного контролю за органами самоврядування, має забезпечуватись співмірність (баланс) між заходами контролю та важливістю інтересів, які контролюючий орган має намір захищати.
Питання щодо того, хто (прокурор чи Держгеокадастр) має повноваження звертатися до суду у рамках здійснення державного контролю за використанням земель, в чергове розглянуто Великою Палатою Верховного Суду, яка у постанові від 20 липня 2022 року у справі №910/5201/19 дійшла висновку, що прокурор може здійснювати представництво інтересів держави замість Держгеокадастру, зокрема, у позові до ради про скасування рішення щодо земельної ділянки.
Верховний Суд у постанові від 05 лютого 2020 року у цій справі дійшов висновку, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач (т.2 а.с.77-81).
Враховуючи положення ч.5 ст.411 ЦПК України, висновки суду касаційної інстанції, в зв`язку з якими скасовано судове рішення, є обов`язковими для суду апеляційної інстанції під час нового розгляду справи.

Щодо зміни виду використання земельної ділянки
Склад земель визначено положеннями ст.18 ЗК України.
Так, відповідно до ч.ч.1,2 ст.18 ЗК України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії; категорії земель України мають особливий правовий режим.
Категорії земель визначено статтею 19 ЗК України, відповідно до положень ч.1 якої землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; г’) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Земельні ділянки кожної категорії, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі (ч.2 ст.19 ЗК України).
Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок врегульовані ст.20 ЗК України, відповідно до положень ч.1 якої віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень; зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу (ч.2 ст.20 ЗК України).
Цільове призначення земельної ділянки – використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку (ст.1. Закону України «Про землеустрій»).
Отже, основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель і відповідного способу використання.
Відповідно до абз.1,2 ч.ч.5 ст.20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою; земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання.
Відтак, за цільовим призначенням землі України поділяються на категорії; у межах кожної категорії земель виділяються види використання земельної ділянки, які визначаються її власником або користувачем самостійно (з урахуванням виключення).
До земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів (ст.50 ЗК України).
Склад земель рекреаційного призначення визначено ст.51 ЗК України, відповідно до якої до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спору, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
Статтею 52 ЗК України визначено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.
Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки рекреаційного призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.
Відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, землі рекреаційного призначення (секція Е 07) (земельні ділянки зелених зон і земельних насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спору, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації):
07.01 – Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення;
07.02 – Для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спору;
07.03 – Для індивідуального дачного будівництва;
07.04 – Для колективного дачного будівництва;
07.05 – Для цілей підрозділів 07.01-07.04 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 01 червня 2021 року у справі №925/929/19 відступила від висновку, викладеного в постановах Верховного Суду України від 5 березня 2013 року у справі №21-417а12, від 8 квітня 2015 року у справі №6-32цс15, постанові Великої палати Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі №712/10864/16-а та постановах Касаційного цивільного суду від 26 червня 2019 року у справі №701/902/17-ц, від 3 червня 2019 року у справі №708/933/17, від 24 лютого 2020 року у справі №701/473/17, про те, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися в порядку, встановленому для зміни цільового призначення такої землі.
Відповідно до ч.2 ст.416 ЦПК України та ч.1 ст.417 ЦПК України висновок Великої Палати Верховного Суду про те, як саме повинна застосовуватися норма матеріального права, є обов`язковим для застосування судами.
Отже, земельним законодавством встановлено, що за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури здійснюється зміна цільового призначення земельних ділянок. Для зміни виду використання земельної ділянки без зміни її категорії цільового призначення такої процедури чинним законодавством не передбачено. Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, як наслідок, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).
Зміна використання земельної ділянки з виду «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.01) на вид використання «Для індивідуального дачного будівництва» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.03) не призводить до зміни цільового призначення земельної ділянки та відбувається у межах однієї категорії земель (землі рекреаційного призначення).
Аналогічний висновок щодо застосування норм права у спірних подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суді від 24 листопада 2021 року в справі №495/1439/18, від 04 травня 2022 року у справі №495/6-94/17.
Земельна ділянка загальною площею 1,5244 га (кадастрові номери 5110300000:02:012:0015, 5110300000:02:012:0016, 5110300000:02:012:0017), що перебувала в оренді Департаменту ДАІ МВС України, за категорією землі є землею рекреаційного призначення та мала вид використання «для розміщення готельного комплексу «Стрела», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.01 «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення».
Земельна ділянка площею 0,0930 га кадастровий номер 5110300000:02:012:0175, що сформована на підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки, яка раніше перебувала в оренді Департаменту ДАІ МВС України та була повернута орендарем власнику Затоківській селищній раді 20 листопада 2014 року, за категорією землі є землею рекреаційного призначення та після повернення орендодавцю набула виду використання «для індивідуального дачного будівництва», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.01 «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (в Державному земельному кадастрі дана земельна ділянка зареєстрована Відділом Держземагенства у м.Білгороді-Дністровському 23 грудня 2014 року, тобто у період після повернення орендарем та до передачі у приватну власність).
Земельна ділянка площею 0,0930 га кадастровий номер 5110300000:02:012:0175, що передана рішенням ради від 29 грудня 2014 року №2682 у приватну власність ОСОБА_1 , за категорією землі є землею рекреаційного призначення та мала вид використання «для індивідуального дачного будівництва», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.03 «Для індивідуального дачного будівництва».
В даному випадку зміна цільового призначення землі не відбулася, змінився вид використання землі в межах однієї категорії землі (землі рекреаційного призначення), що не призвело до зміни цільового призначення земельної ділянки та, відповідно, не вимагало розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження.
Затоківська селищна рада як власник земельної ділянки кадастровий номер 5110300000:02:012:0175 мала право визначати вид її використання в межах категорії землі рекреаційного призначення. На підставі технічної документації щодо поділу земельна ділянка кадастровий номер 5110300000:02:012:0175 була сформована з присвоєнням кадастрового номеру та зареєстрована в Державному земельному кадастрі. Лише потому ця сформована та зареєстрована земельна ділянка була передана ОСОБА_1 у власність. Генеральним планом смт. Затока (зі змінами від 16 березня 2015 року) спірна земельна ділянка віднесена до земель рекреаційного призначення об`єктів стаціонарної рекреації, дачного будівництва.
Отже, прийняття Затоківською селищною радою рішення від 29 грудня 2014 року №2682, яким передано ОСОБА_1 у власність земельну ділянку кадастровий номер 5110300000:02:012:0175 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , відповідало як документації із землеустрою, так і містобудівній документації.

Щодо способу захисту порушених прав, застосованого позивачем
Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цим діяннями наслідкам. Подібні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі №338/180/17, від 22 жовтня 2019 року №923/876/16.
Застосування судом того чи іншого способу захисту має приводити до відновлення порушеного права позивача без необхідності повторного звернення до суду. Судовий захист повинен бути повним та відповідати принципу процесуальної економії, тобто забезпечити відсутність необхідності звернення до суду для вжиття додаткових засобів захисту. Такі висновки сформульовані в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 вересня 2020 року у справі №910/3009/18, від 16 лютого 2021 року у справі №910/2861/18.
Велика Палата Верховного Суду у справі №359/3373/16-ц у постанові від 23 листопада 2021 року вказувала, що набуття особою володіння нерухомим майном полягає у внесенні запису про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно за цією особою. Якщо право власності на спірне нерухоме майно зареєстроване за іншою особою, то належному способу захисту права відповідає вимога про витребування від (стягнення з) цієї особи нерухомого майна. Метою віндикаційного позову є забезпечення введення власника у володіння майном, якого він був позбавлений. У випадку позбавлення власника володіння нерухомим майном означене введення полягає у внесенні запису про державну реєстрацію за власником права власності на нерухоме майно, а функцією державної реєстрації права власності є оголошення належності нерухомого майна певній особі (особам). Рішення суду про витребування з володіння відповідача нерухомого майна саме по собі є підставою для внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запису про державну реєстрацію за позивачем права власності на нерухоме майно; такий запис вноситься у разі, якщо право власності на нерухоме майно зареєстроване саме за відповідачем, а не за іншою особою.
Таким чином, належним відповідачем за позовом про витребування від (стягнення з) особи земельної ділянки є особа, за якою зареєстроване право власності на таку ділянку. Якщо земельною ділянкою неправомірно (на думку позивача, який вважає себе власником) заволодів відповідач, то віндикаційний позов відповідає належному способу захисту прав позивача: власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (ст.387 ЦК України).
Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу, що власник з дотриманням вимог ст.388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування оспорювання рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, ланцюга договорів, інших правочинів щодо спірного майна і документів, що посвідчують відповідне право, не є ефективним способом захисту права власника. У тих випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів ст.ст.387 і 388 ЦК України, є неефективними. Такі висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16, від 21 серпня 2019 року у справі №911/36817, від 22 січня 2020 року у справі №910/1809/18, від 22 червня 2021 року у справі №200/606/18, від 23 листопада 2021 року у справі №359/3373/16-ц.
Отже, вимоги про визнання незаконним рішення ради та визнання недійсним свідоцтва про право власності на спірну земельну ділянку не відповідають належному способу захисту.
Так, для витребування нерухомого майна оспорювання наступних рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування не є ефективним способом захисту права власника (подібні висновки викладено у постанові Великої палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16). Вимога про визнання рішень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування недійсними (незаконними) та їх скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою (подібні висновки викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №911/3681/17, від 11 лютого 2020 року у справі №922/614/19).
Визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку, яке видане на підставі відповідного оспорюваного рішення про передачу у власність земельної ділянки, також не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для її витребування з чужого володіння, а тому в задоволенні цієї позовної вимоги слід відмовити (подібні висновки викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16).
Позовна заява у цій справі подана прокурором у листопаді 2016 року у зв`язку із незаконним, на його думку, заволодінням земельною ділянкою комунальної власності фізичною особою відповідачем ОСОБА_1 .
За інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно спірна земельна ділянка неодноразово відчужувалась та станом на 16 вересня 2021 року власником значиться ОСОБА_2 (т.2 а.с.137-141).
Ураховуючи викладене, заявлені в цій справі прокурором позовні вимоги про визнання незаконним рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року №2682 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0930 га, кадастровий номер 5110300000:02:012:0175 для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресом: АДРЕСА_1 ; визнання недійсним свідоцтва про право власності на нерухоме майно № 3221571014 січня 2015 року щодо земельної ділянки площею 0,0930 га, кадастровий номер 5110300000:02:012:0175 не відповідають належному способу захисту.
Обрання позивачем неналежного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови в позові. Такий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 січня 2021 року у справі №916/1415/19, від 02 лютого 2021 року у справі №925/642/19, від 22 червня 2021 року у справі №200/606/18.
На дане орієнтує й остання практика Верховного Суду у справах за позовами прокурора до Затоківської селищної ради, громадян, реєстраторів щодо набуття громадянами у власність земельних ділянок (постанови Верховного Суду від 24 листопада 2021 року у справі №495/1439/18, від 04 травня 2022 року у справі №495/6094/17).

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
Доводи апеляційної скарги дають підстави для висновку, що оскаржене рішення суду першої інстанції постановлене без додержання норм матеріального права. У зв`язку з чим, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржене рішення суду скасуванню з постановленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Враховуючи задоволення апеляційної скарги, у відповідності до положень ст.141 ЦПК України з Одеської обласної прокуратури на користь апелянта підлягає стягненню судовий збір у розмірі 3 031,60 грн., сплачений при подачі апеляційної скарги (т.1 а.с.115).
Керуючись ст.ст.368,374,376,381-384 ЦПК України, апеляційний суд 
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргуадвоката Галантернік Лілії Ігорівни в інтересах ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 02 жовтня 2017 року скасувати.
Позов виконувача обов`язків першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , треті особи: виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області та ОСОБА_2 , про визнання незаконним рішення та визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку залишити без задоволення.
Стягнути з прокуратури Одеської області на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 3 031,60 грн. (три тисячі тридцять одну гривню шістдесят копійок).
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття.
Постанова може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення. 
Повне судове рішення складено 25 жовтня 2022 року.
Головуючий:                                                 Судді: