ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 жовтня 2022 року 
м. Київ
справа № 820/1056/17
адміністративне провадження № К/9901/42761/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Кравчук В.М., Коваленко Н.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 12.07.2017 (суддя - Мар`єнко Л.М.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 25.09.2017 (судді - Рєзніков С.С., Старостін В.В., Бегунц А.О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати дії Головного управління Держгеокадастру у Харківській області щодо відмови у затвердженні проекту землеустрою земельної ділянки, кадастровий номер 6325185500:03:013:0150, площею 0.0435 га, розташованої за межами населеного пункту на території Яковлівської ради Харківського району Харківської області в СТ "Оргтехніка", ділянка №107, викладені в листі від 20.02.2017 вих. №к-2847/0/6-2921/0/21-17 протиправними;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області вчинити дії щодо прийняття рішення (наказу) про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки, кадастровий номер 6325185500:03:013:0150, площею 0.0435 га, розташованої в АДРЕСА_1, ділянка № НОМЕР_1 , за межами населених пунктів на території Яковлівської ради Харківського району Харківської області.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач неодноразово звертався з заявою до Головного управління Держгеокадастру в Харківській області для затвердження проекту землеустрою земельної ділянки, за результатами прийнятого наказу ГУ Держгеокадастру в Харківській області від 29.10.2015 №2949-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_1 " (а.с.26).
08.02.2017 позивач повторно звернувся до відповідача з заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва в СТ "Оргтехніка", земельна ділянка № НОМЕР_1 площею 0,0435 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населеного пункту на території Яковлівської сільської ради Харківського району Харківської області та передачі зазначеної земельної ділянки у власність позивачу (а.с.122).
Однак, листом від 20.02.2017 №К-2847/0/6-2921/0/21-17 відповідач надав позивачу відповідь, в якому повідомлено, що ГУ Держгеокадастром в Харківській області при перевірці проекту землеустрою земельної ділянки вимогам чинного законодавства встановлено наступні невідповідності:
- матеріали геодезичних вишукувань необхідно представити відповідно до Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500 (ГКНТА-2.04-02-98), затвердженої наказом Головного управління геодезії, картографії та кадастру при Кабінеті Міністрів України від 09.04.1998 №56, затвердженого в Міністерстві юстиції України 23.06.1998 №393/2833;
- матеріали перенесення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) надати з прив`язкою до пунктів державної геодезичної мережі та підтвердити використання вихідних даних на пункти державної геодезичної мережі відповідно до ст. 20 Закону України "Про топографо - геодезичну і картографічну діяльність";
- склад та зміст проекту не в повній мірі відповідає вимогам ст.50 Закону України "Про землеустрій";
- кадастровий план оформити у відповідності з вимогами ст.34 Закону України "Про Державний земельний кадастр";
- в довідці з державної статистичної звітності не визначено вид угідь, якими представлена земельна ділянка, передбачена до відведення.
Для виправлення вказаних невідповідностей, згідно з вимогами ст. 28 Закону України "Про землеустрій", необхідно звернутися до розробника документації із земель.
Також судами встановлено, що при первинному зверненні позивача до ГУ Держгеокадастру в Харківській області, листом від 10.11.2016 № К-21624/0/6-19866/0/21-16 заявнику відмовлено з посиланнями на деякі підстави, що визначені при повторному зверненні позивача (а.с.9-10). При цьому, з пояснень представника позивача, наданих у судовому засіданні встановлено, що після першої відмови в затвердженні проекту землеустрою земельної ділянки, позивач надав проектні документи на усунення недоліків розробнику проектної документації, і всі недоліки були виправлені.
Не погодившись з відмовою відповідача, наданою листом, вважаючи її протиправно, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилався на протиправність дій відповідача щодо не погодження йому проекту землеустрою та повернення документації на доопрацювання, оскільки при повторному зверненні до відповідача (08.02.2017) з заявою про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки, йому було відмовлено з тих підстав, що були визначені відповідачем при первинному зверненні, хоча всі недоліки проектної документації ним були усунуті.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 12.07.2017, залишеною без з мін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 25.09.2017, позов задоволено частково.
Визнано неправомірним рішення Головного управління Держгеокадастру у Харківській області щодо відмови у затвердженні проекту землеустрою земельної ділянки, кадастровий номер 6325185500:03:013:0150, площею 0.0435 га, розташованої за межами населеного пункту на території Яковлівської ради Харківського району Харківської області в АДРЕСА_1, ділянка № НОМЕР_1 , яке викладено в листі від 20.02.2017р. вих. № к-2847/0/6-2921/0/21-17.
Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області розглянути повторно заяву про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки, кадастровий номер 6325185500:03:013:0150, площею 0.0435 га, розташованої в АДРЕСА_1, ділянка № НОМЕР_1 , за межами населених пунктів на території Яковлівської ради Харківського району Харківської області, з урахуванням висновків суду.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що підстави, через які відповідач не затвердив проект землеустрою, є не обґрунтованими. Отже, рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою, оформлене листом, слід визнати протиправним та скасувати.
Водночас, суди дійшли висновку, що затвердження проекту землеустрою є дискреційними повноваженнями Головного Управління Держгеокадастру у Харківській області, тому суд не вправі зобов`язувати суб`єкта владних повноважень приймати конкретне рішення. У зв`язку з цим, суди вирішили, що правильно буде вийти за межі позовних вимог та зобов`язати відповідача розглянути повторно розглянути заяву про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обгрунтування касаційної скарги відповідач посилається на порушення судами норм матеріального права, що призвело до ухвалення судових рішень, які на його думку підлягають скасуванню.
Зокрема, посилався на відсутність підстав для визнання оскаржуваної відмови протиправною, оскільки у наданій позивачу відмові у затвердженні проекту землеустрою, чітко було роз`яснено, з посиланням на норми законодавства, які невідповідності містить поданий ним проект, та повідомлено про необхідність усунення таких, після чого позивач не позбавлений можливості звернутися до ГУ Держгеокадастру із клопотанням про його затвердження.
Просив рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати та прийняти нове про відмову в позові у повному обсязі.
Заперечуючи проти касаційної скарги позивач просив у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до ч. 4 ст. 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Частиною 7 зазначеної статті передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Згідно із частинами 8, 9 ст. 118 ЗК України, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відповідно до ч. 10 ст. 118 ЗК України зазначено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Частиною 6 ст. 186-1 ЗК України, передбачено, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.
За наведеного правового регулювання можна дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме: 1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність; 2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні); 3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України; 4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі; 5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.   
При цьому з вищенаведених норм Земельного кодексу України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 ЗК України, норми ст. 118 ЗК України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.
Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 30.10.2018 у справі №820/4852/17, від 24.01.2020 у справі №316/979/18.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, за наслідками розгляду клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою, відповідач листом від 20.02.2017 року №К-2847/0/6-2921/0/21-17 повернув позивачу поданий на затвердження проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та матеріали до нього для доопрацювання.
При цьому, відомості щодо погодження поданого позивачем на затвердження проекту землеустрою в матеріалах справи відсутні. Не наведено жодних висновків з вказаного питання і судами попередніх інстанцій. Водночас вказане не спростовує факту відмови позивачу у затвердженні проекту землеустрою, з підстав не передбаченим законом.
Крім того, у постановах від 06.08.2019 у справі №140/1992/18, від 29.08.2019 у справі №420/5288/18, від 30.11.2020 у справі №804/4743/16, від 21.10.2021 у справі №804/4434/16 Верховний Суд дійшов висновку, що:  «… за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі, про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ.
Відтак, рішення Держгеокадастру, прийняті за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не можуть бути оформлені у вигляді листів-відповідей.
<…> Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи вказує на протиправну бездіяльність.».
Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач у визначеному законодавством порядку звернувся до відповідача з заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за наслідками розгляду якої відповідач мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа. 
Відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його затвердженні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
З огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, колегія суддів вважає, що відповідач, відмовляючи позивачу у затвердженні проекту землеустрою, діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені чинним законодавством, а тому суди попередніх інстанцій дійшли обгрунтованого висновку щодо визнання такої відмови протиправною та ухвалили рішення про часткове задоволення позовних вимог. 
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, оскільки при ухваленні рішення суд апеляційної інстанції порушень норм матеріального та процесуального права не допустив, суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення апеляційного суду без змін.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
постановив:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області залишити без задоволення.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 12.07.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 25.09.2017 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
В.М. Кравчук
Н.В. Коваленко