П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
15 вересня 2022 року 
м. Київ 
Справа № 990/80/22
Провадження № 11-58заі22
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Крет Г. Р.,Лобойка Л. М., Пількова К. М.,Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.
 
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом  ОСОБА_1 до кабінету міністрів росії про зобов`язання вчинити певні дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 червня 2022 року (судді Стародуб О. П., Єзеров А. А., Кравчук В. М.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У травні 2022 року  ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до кабінету міністрів росії про зобов`язання призначити та виплачувати державну та додаткову пенсії, щорічну одноразову страхову допомогу на оздоровлення, виплатити компенсацію за невикористану санітарно-курортну путівку, забезпечити компенсацію медичного лікування та щорічних обстежень, відшкодувати моральну шкоду, заподіяну внаслідок воєнних дій російської федерації проти України. Також просив стягнути з відповідача витрати, пов`язані із судовим розглядом справи.
2.   На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що брав участь у ліквідації аварії на Чорнобильській атомній електростанції, є інвалідом I групи та має право на відповідні соціальні виплати, пільги і компенсації у зв`язку зі шкодою, заподіяною його здоров`ю, які йому повинен сплатити відповідач як правонаступник СРСР. Також позивач стверджує, що зазнав моральної шкоди внаслідок ведення з 2014 року росією воєнних дій проти України, яку він оцінює в 10 000 000 дол. США.
Короткий зміст судового рішення суду попередньої інстанції
3.   Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 06 червня 2022 року відмовив у відкритті провадження за позовною заявою ОСОБА_1 до кабінету міністрів росії про зобов`язання вчинити певні дії.
4.   Суд першої інстанції мотивував свої висновки тим, що позивач заявив вимоги до відповідача, який не є органом державної влади України і відповідно не є суб`єктом владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), тому цей спір не відповідає поняттю публічно-правового, а справа не є адміністративною, що виключає можливість її розгляду за правилами адміністративної юрисдикції.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
5.   Не погодившись з ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 червня 2022 року, позивач оскаржив її в апеляційному порядку до Великої Палати Верховного Суду. Скаржник зазначив, що відмова суду першої інстанції від розгляду справи є протиправною, а за змістом статті 55 Конституції України кожна особа має право на судовий захист.
Рух апеляційної скарги
6.   Ухвалою від 20 червня 2022 року суддя Великої Палати Верховного Суду, визначений доповідачем у цій справі, залишив апеляційну скаргу ОСОБА_1 без руху та надав скаржникові десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків, зазначених у її мотивувальній частині.
7.   Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2022 року відкрито провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 червня 2022 року, а ухвалою від 02 вересня 2022 року її призначено до розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи, про що їх було повідомлено.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
8.   Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
9.   Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
10.        Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС).
11.        Публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (абзац перший пункту 2 частини першої статті 4 КАС).
12.        Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
13.        Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
14.        Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
15.        За правилами частин четвертої, п`ятої статті 46 КАС відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
16.        Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.
17.        Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
18.        У цій справі позивач звернувся до суду адміністративної юрисдикції з позовом до органу влади іноземної держави про захист його соціальних прав та відшкодування моральної шкоди, спричиненої збройною агресією російської федерації проти України.
19.        Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції, що такий спір не має публічно-правового характеру, а поданий ОСОБА_1 позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки орган державної влади іноземної держави не є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС, не здійснює щодо позивача публічно-владних управлінських функцій у сфері соціального забезпечення за законодавством України і не може бути відповідачем в порядку адміністративного судочинства у справі, предмет якої, зокрема, стосується призначення і виплати відповідних пенсій та інших соціальних виплат, пільг, компенсацій тощо.
20.        Разом із цим установлення іноземною державою порядку й умов соціального захисту є її суверенною функцією і суди України не можуть підміняти органи влади такої іноземної держави у питаннях призначення і виплати пенсій та інших видів соціального забезпечення, відповідно і компетенція щодо вирішення спорів, які виникають із цих правовідносин, належить судам такої іноземної держави.
21.        З огляду на наведене в частині вимог позивача щодо зобов`язання органу влади іноземної держави призначити і виплатити йому відповідні види пенсій та інших соціальних виплат, пільг, компенсацій тощо відображені у пункті 1 частини першої статті 170 КАС приписи «позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» стосуються як позовів, які не можна розглядати за правилами адміністративного судочинства, так і тих позовів, які українські суди взагалі не можуть розглядати.
22.        Виходячи із цих міркувань висновки суду першої інстанції у цій частині не можуть бути визнані повною мірою обґрунтованими, тому мотивувальна частина оскаржуваної ухвали підлягає зміні.
23.        Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
24.        У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою і таке регулювання може змінюватися в часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
25.        Велика Палата Верховного Суду вважає, що відсутність у позивача юридичної можливості звернутися в суді України до органу влади іноземної держави як суб`єкта владних повноважень за захистом соціальних прав, зокрема про призначення і виплату пенсій та інших видів соціального забезпечення є легітимним обмеженням, покликаним забезпечити юридичну визначеність у застосуванні норм процесуального права. Таке обмеження за предметно-суб`єктним критерієм не шкодить суті права на доступ до суду та є пропорційним означеній меті.
26.        Водночас, ураховуючи, що вимоги позивача у названій частині не можуть бути предметом судового розгляду у національному суді, його доводи про потребу передачі справи за підсудністю не заслуговують на увагу.
27.        Стосовно вимог позивача про відшкодування моральної шкоди, заподіяної внаслідок військової агресії російської федерації проти України, Верховний Суд сформулював у своїй судовій практиці правову позицію про те, що в разі застосування «деліктного винятку» будь-який спір, що виник на території України у громадянина України, навіть з іноземною державою, зокрема й російською федерацією, може бути розглянутий та вирішений судом України як належним та повноважним судом.
28.        Так, за змістом статті 79 Закону України «Про міжнародне приватне право» іноземна держава користується судовим імунітетом за відсутності згоди компетентних органів відповідної держави на залучення її до участі у справі у національному суді іншої держави.
29.        Однак Верховний Суд зазначив, що оскільки вчинення російською федерацією з 2014 року збройної агресії проти України не припиняється, російська федерація заперечує суверенітет України, то й зобов`язань дотримуватися суверенітету вказаної держави та поважати його на цей час немає.
30.        У зв`язку з повномасштабним вторгненням російської федерації на територію України 24 лютого 2022 року Україна розірвала дипломатичні відносини з росією, що у свою чергу із цієї дати унеможливлює направлення різних запитів та листів до посольства російської федерації в Україні через припинення його роботи на території України.
31.        За висновком Верховного Суду, починаючи з 2014 року немає необхідності в направленні до посольства російської федерації в Україні запитів щодо згоди російської федерації бути відповідачем у справах про відшкодування шкоди у зв`язку з вчиненням російською федерацією збройної агресії проти України та ігноруванням нею суверенітету та територіальної цілісності Української держави. А починаючи з 24 лютого 2022 року таке надсилання неможливе ще й у зв`язку з розірванням дипломатичних зносин України з російською федерацією.
32.        Зазначена держава, вчинивши неспровокований та повномасштабний акт збройної агресії проти України, численні акти геноциду Українського народу, не вправі надалі посилатися на свій судовий імунітет, заперечуючи тим самим юрисдикцію судів України на розгляд та вирішення справ про відшкодування шкоди, завданої такими актами агресії фізичній особі - громадянину України.
33.        Верховний Суд виходив з того, що країна-агресор діяла поза межами свого суверенного права на самооборону, навпаки, віроломно порушила усі суверенні права України, діючи на її території, тому безумовно російська федерація надалі не користується в такій категорії справ своїм судовим імунітетом. Такі висновки наведено в постановах Верховного Суду від 08 та 22 червня 2022 року у справах № 490/9551/19 (провадження № 61-19853св21) та № 311/498/20 (провадження № 61-988св22).
34.        Таких самих висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 18 травня 2022 року у справі № 428/11673/19 (провадження № 61-8291св21) та у справі № 760/17232/20-ц (провадження № 61-15925св21), зазначивши додаткові аргументи непоширення судового імунітету російської федерації у спірних правовідносинах, а саме: підтримання юрисдикційного імунітету російської федерації позбавить позивача ефективного доступу до суду для захисту своїх прав, що є несумісним з пунктом 1 статті 6 Конвенції; судовий імунітет російської федерації не застосовується з огляду на звичаєве міжнародне право, кодифіковане в Конвенції ООН про юрисдикційні імунітети держав та їх власності (2004); підтримання імунітету російської федерації є несумісним з міжнародно-правовими зобов`язаннями України у сфері боротьби з тероризмом; судовий імунітет російської федерації не підлягає застосуванню з огляду на порушення нею державного суверенітету України, а отже, не є здійсненням російською федерацією своїх суверенних прав, що охороняються судовим імунітетом.
35.        Отже, у цій категорії спорів (про відшкодування шкоди, завданої фізичній особі, її майну, здоров`ю, життю внаслідок збройної агресії російської федерації) російська федерація, вчинивши неспровокований та повномасштабний акт збройної агресії проти України, численні акти геноциду Українського народу, не вправі надалі посилатися на свій судовий імунітет, заперечуючи тим самим юрисдикцію судів України на розгляд та вирішення справ про відшкодування шкоди, завданої такими актами агресії фізичній особі - громадянину України.
36.        За правилами частини п`ятої статті 21 КАС вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
37.        Відповідно до частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
38.        У справі, яка переглядається, встановлено, що вимоги позивача про відшкодування моральної шкоди, спричиненої збройною агресією російської федерації проти України, не пов`язані з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Таким чином, їх розгляд віднесено до юрисдикції цивільного суду.
39.        Отже, суд першої інстанції дійшов загалом правильного висновку, що у цій частині позовних вимог позов ОСОБА_1 не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, однак, керуючись частиною шостою статті 170 КАС, мав роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено їх розгляд, проте цього не зробив. Висновок суду про те, що він не може роз`яснити позивачу, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд цієї справи, однак позивач має право з відповідним чином сформульованими позовними вимогами звернутися до суду цивільної юрисдикції, не можна визнати належним виконанням частини шостої статті 170 КАС.
40.        З огляду на наведене оскаржувана ухвала суду першої інстанції підлягає зміні в мотивувальній частині з викладенням її в редакції цієї постанови.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
41.        Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
42.        Згідно із частиною першою статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
43.        Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвала суду першої інстанції підлягає зміні з викладенням її мотивувальної частини в редакції цієї постанови.
Висновки щодо розподілу судових витрат
44.        Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
45.        Оскільки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що судове рішення суду першої інстанції підлягає зміні, але виключно щодо мотивів його прийняття, то новий розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 311, 315, 317, 322, 325 КАС, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 червня 2022 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
3. В іншій частині зазначене судове рішення залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	В. С. Князєв	
Судді:	В. В. Британчук	 	Л. М. Лобойко	
 	Ю. Л. Власов	 	К. М. Пільков 	
 	І. В. Григор`єва 	 	О. Б. Прокопенко	
 	М. І. Гриців	 	Л. І. Рогач	
 	Д. А. Гудима	 	В. М. Сімоненко	
 	Ж. М. Єленіна	 	І. В. Ткач 	
 	І. В. Желєзний	 	О. С. Ткачук	
 	О. С. Золотніков	 	С. П. Штелик 	
 	Г. Р. Крет