ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 жовтня 2022 року 

м. Київ

справа № 604/235/17
адміністративне провадження № К/9901/52478/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Мороз Л.Л.,

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на рішення Підволочинського районного суду Тернопільської області від 19.01.2018 (суддя Сташків Н.Б.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 02.05.2018 (колегія у складі суддів Кушнерика М.П., Мікули О.І., Курильця А.Р.)
у справі №604/235/17
за позовом ОСОБА_1 
до Виконавчого комітету Підволочиської селищної ради Підволочиського району Тернопільської області, 
за участю третіх осіб - Підволочиського районного споживчого товариства, Кооперативно торгово-виробничого підприємства Підволочиського райСТ, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , 
про скасування рішення, 

І. РУХ СПРАВИ

1.          20.03.2017 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до виконавчого комітету Підволочиської селищної ради Підволочиського району Тернопільської області про скасування рішення виконавчого комітету Підволочиської селищної ради від 06.02.2017 №33 «Про організацію тимчасово комунального ринку».
2.          Рішенням Тернопільської області від 19.01.2018, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 02.05.2018, у задоволенні позову відмовлено.
3.          До Верховного Суду 04.06.2018 надійшла касаційна скарга позивача, в якій останній просив скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове про задоволення позову. 
4.          Ухвалою Верховного Суду від 08.06.2018 було відкрито касаційне провадження. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з рішенням Підволочиської селищної ради Підволочиського району Тернопільської області № 33 від 06.02.2017 «Про організацію тимчасового комунального ринку» вирішено організувати тимчасовий комунальний ринок з продажу непродовольчих та продовольчих товарів за адресою: АДРЕСА_1 , визначено відповідальним організатором тимчасового комунального ринку комунальне підприємство «Милосердя» Підволочиської селищної ради, а також доручено комунальному підприємству «Милосердя» вжити заходів щодо облаштування та створення умов для функціонування тимчасового комунального ринку, відповідно до вимог чинного законодавства, а також надавати для затвердження виконавчому комітету селищної ради перелік послуг тимчасового комунального ринку.
6.          Згідно з витягом з державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 31.07.2014 позивач ОСОБА_1 є власником комплексу будівель та споруд ринку, в т.ч. торгового павільйону з адмінприміщеннями загальною площею 413,5 кв.м, торгового павільйону з складськими приміщеннями загальною площею 135,0 кв.м, вбиральні загальною площею 71,0 кв.м, двох торгових піднавісів загальною площею 103,4 кв.м.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

7.          Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржуване рішення є незаконним, порушує його права на майбутнє отримання в оренду земельної ділянки для обслуговування об`єктів його приватної власності комплексу будівель і споруд ринку, який розміщений на земельній ділянці щодо якої прийнято оскаржуване рішення. Вважає, що передумовою прийняття органом місцевого самоврядування спірного рішення повинно бути рішення Підволочиської селищної ради про виділення визначеному суб`єкту господарювання земельної ділянки для організації та обслуговування тимчасового комунального ринку. У рішенні відповідача відсутнє посилання на рішення про відведення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 для організації тимчасового комунального ринку, не вказано її розмір, не визначено суб`єкта господарювання, якому надається земельна ділянка і який буде організовувати ринок. Вказане суперечить, на думку позивача, постанові КМУ від 29.07.2009 №868 «Про деякі питання організації діяльності продовольчих, непродовольчих та змішаних ринків».
8.          Відповідач зазначив, що у цій конкретній справі за наслідком прийняття оспорюваного рішення будь-які права свободи, чи законні інтереси позивача ОСОБА_1 є непорушеними. Ним не представлено доказів права постійного користування та оренди земельної ділянки. Також пояснили, що позивач по справі ОСОБА_1 є власником лише частини комплексу будівель та споруд на території ринку по АДРЕСА_1 , а вказаним рішення не визначено конкретно місце створення тимчасового ринку, яке б могло накладатись на приміщення, що перебувають у власності позивача і порушувати його законні права на будівлі. Разом із тим пояснили, що правовою підставою для прийняття рішення №33 від 06.02.2017 є Постанова КМУ «Про деякі питання організації діяльності продовольчих, непродовольчих та змішаних ринків», згідно з якою рекомендовано органам місцевого самоврядування утворювати у разі виявлення облаштовувати торговельні місця, на яких провадиться торговельна діяльність без відповідних документів, для забезпечення захисту прав споживачів і підприємців. Окрім того посилаються на те, що до повноважень органу місцевого самоврядування належить організація місцевих ринків, ярмарків, сприяння розвитку всіх форм торгівлі, а тому відповідно і орган місцевого самоврядування у межах наданих їм законом компетенції прийняв рішення, яке, на думку відповідача, є законним, а відтак будь-яких підстав для задоволення позовних вимог не має, тому просять в задоволенні позову відмовити.
9.          Треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, пояснили, що рішення Підволочиської селищної ради №33 від 06.02.2017 «Про організацію тимчасового комунального ринку» є повністю законним і прийнятим у межах компетенції органу місцевого самоврядування та у спосіб, що визначений законом. Крім того, прийняття рішення органом місцевого самоврядування жодним чином не порушує будь-яких охоронюваних прав позивача, не зачіпає його інтересів, а тому заявлені позовні вимоги є безпідставними, тому в задоволенні позову просить відмовити.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що позивачем не наведено належних та допустимих доказів порушення його прав свободи або інтересів під час прийняття виконавчим комітетом Підволочиської селищної ради рішення №33 від 06.02.2017 «Про організацію тимчасового комунального ринку», а оскаржуване рішення відповідача прийнято в межах та у спосіб, що передбачений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ

11.          У касаційній скарзі позивач не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, зазначає про неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Доводи позивача обґрунтовані тим, рішення суду безпідставно обґрунтовано посиланням на ст.ст. 26, 30, 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», також судом невірно витлумачено положення постанови Кабінету Міністрів України від 29.07.2009р. №868 «Деякі питання організації діяльності продовольчих, непродовольчих та змішаних ринків», якою затверджено Положення про основні вимоги до організації діяльності продовольчих, непродовольчих та змішаних ринків, оскільки вони не підтверджують висновок суду, що рішення Виконавчого комітету Підволочиської селищної ради №33 від 06.02.201 прийнято в межах повноважень та у спосіб передбачений законом.
Судами попередніх інстанцій не надано оцінки правовому статуту земельної ділянки по АДРЕСА_1 , на якій розміщено комплекс будівель і споруд ринку апелянта, а також не досліджено і не спростовано наданих позивачем доказів, що потреба площі земельної ділянки під об`єктами приватної власності ОСОБА_1 та для їх обслуговування становить 0,215 га, що відповідає усій площі земельної ділянки по АДРЕСА_1 , яка знаходилася у постійному користуванні попереднього землекористувача - Підволочиського районного споживчого товариства згідно з наявним у справі Державним актом на право постійного користування землею, і земельна ділянка є сформованою незалежно від присвоєння її кадастрового номера, оскільки право користування на земельну ділянку виникло у Підволочиського РайСТ до 2004 року, що виключає як утворення так і організацію тимчасового комунального ринку за вказаною адресою.
Також позивач зазначає про порушення судом першої інстанції ч.1 ст. 227 та ч. 2 ст. 228 КАС України. 
12.          Відзив від відповідача не надходив.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
14.          До компетенції адміністративних судів, на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, належали публічно-правові спори, в яких хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
15.          Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
16.          Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції. Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла таких висновків:

«Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.»

17.          У справі, яка розглядається, позивач оскаржує рішення Підволочиської селищної ради Підволочиського району Тернопільської області про скасування рішення виконавчого комітету Підволочиської селищної ради від 06.02.2017 №33 «Про організацію тимчасово комунального ринку».
18.          Порушення своїх прав та охоронюваних законом інтересів позивач обґрунтовує тим, що порушення виконавчим комітетом Підволочиської селищної ради при прийнятті оскаржуваного рішення вимог чинного законодавства, прав та законних інтересів позивача, який має у приватній власності об`єкти нерухомого майна - комплекс будівель і споруд ринку по АДРЕСА_1 , для обслуговування який має право на отримання в оренду земельної ділянки по АДРЕСА_1 , а тому можливе виконання  рішення №33 від 06.02.2017 р. заподіє шкоду інтересам позивача, суттєво утруднить захист його прав на отримання в оренду земельної ділянки по АДРЕСА_1 , а для їх відновлення треба буде докласти значних зусиль.
19.          Окрім того, з постанови Великої Палати Верховного Суду від 20.03.2019 у справі №604/835/15-ц вбачається, що ОСОБА_1 (позивач і у справі, що розглядається) звертався до суду щодо відмови Підволочиської селищної ради в оформленні права землекористування під об`єктом приватної власності - комплексом будівель і споруд ринку загальною площею 722,90 кв. м на АДРЕСА_1 , просив визнати за ним право користування земельною ділянкою площею 0,215 га за цією ж адресою, припинивши право постійного користування цією ділянкою Підволочиським РСТ.
20.          Отже, у справі, що розглядається, позивач звернувся за захистом свого цивільного права - права користування земельною ділянкою.
21.          Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
22.          Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
23.          Згідно з ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
24.          Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
25.          Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
26.          Такий зміст позовних вимог та характер правовідносини, щодо яких виник спір, вказує на те, що звернення до суду з цим позовом спрямоване, насамперед, на захист права позивача щодо отримання у власність земельної ділянки за рахунок фактичного втручання у права та інтереси інших осіб.
27.          Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не пов`язаний із захистом прав у сфері публічно-правових відносин, водночас стосується цивільних прав та інтересів позивача. 
28.          Та обставина, що відповідачем у справі визначено орган державної влади, не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.
29.          Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів на спірні правовідносини не поширюється та на необхідність вирішення спору в порядку цивільного судочинства
30.          Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених ст. 19 КАС України, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
31.          Відповідно до ч. 1 ст. 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
32.          Зважаючи на вищенаведене, позивачу слід роз`яснити право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. У разі неподання такої заяви, справу буде повернуто до суду першої інстанції.

Керуючись ст. 343, 349, 354, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Підволочинського районного суду Тернопільської області від 19 січня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 02 травня 2018 року у справі №604/235/17 скасувати, провадження у справі закрити.
Повідомити позивачу, що справу в цій частині вимог може бути розглянуто в порядку цивільного судочинства.
Роз`яснити позивачу право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови на звернення до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              Н.В. Коваленко

Суддя                                                                                                              Л.Л. Мороз