ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 жовтня 2022 року 
м. Київ
справа № 520/9622/19
адміністративне провадження № К/9901/15597/20  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №520/9622/19
за позовом ОСОБА_1 
до Держави Україна в особі Державної казначейської служби України
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Верховна Рада України,
про стягнення матеріальної шкоди,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року (головуюча суддя: Сагайдак В.В.)
і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 4 червня 2020 року (головуючий суддя: Кононенко З.О., судді: Калиновського В.А., Сіренко О.І.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2019 року ОСОБА_1 пред`явив позов до Держави Україна в особі Державної казначейської служби України, у якому просив суд:
- стягнути з Держави Україна в особі Державної казначейської служби України на його користь 798 253,30 (сімсот дев`яносто вісім тисяч двісті п`ятдесят три) гривні 30 копійок на відшкодування державою матеріальної шкоди, завданої фізичній особі актом, що визнаний неконституційним, шляхом безспірного списання коштів державного бюджету.
В обґрунтування позову ОСОБА_1 покликається на те, що з 2002 року працює на посаді судді Московського районного суду міста Харкова й 27 вересня 2018 року пройшов кваліфікаційне оцінювання суддів. 
Зазначає, що протягом цього часу він отримував доплату за вислугу років, яка з 7 липня 2012 року становила 40 відсотків посадового окладу, а з 7 липня 2017 року - 50 відсотків.
Позивач вказує, що з 1 січня 2014 року й до проходження кваліфікаційного оцінювання посадовий оклад виплачувався йому у розмірі 10 мінімальних заробітних плат. 
Водночас, ОСОБА_1 зазначає, що 4 грудня 2018 року Конституційний Суд України ухвалив рішення №11-р/2018 у справі №1-7/2018(4062/15), яким визнав неконституційними положення частин третьої, десятої статті 133 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 7 липня 2010 року №2453-VІ у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року №192-VIII, вказавши, що це положення належить застосовувати у його первинній редакції.
Позивач зауважує, що первинна редакція закону передбачала поетапне зростання його посадового окладу як судді місцевого суду, а саме: з 1 січня 2014 року до 12 мінімальних заробітних плат, з 1 січня 2015 року до 15 мінімальних заробітних плат, з додаванням щомісячної доплати за вислугу років у розмірі 40 і 50 відсотків окладу за певні періоди його роботи. Проте, внаслідок дії неконституційного закону він не отримав доходу, який йому належало виплатити за первинною редакцію закону.
Покликаючись на статтю 152 Конституції України, статті 22, 1166, 1173, 1175 Цивільного кодексу України, статтю 25 Бюджетного кодексу України позивач стверджує, що положеннями закону, які були визнані неконституційними, йому заподіяна майнова шкода у розмірі: 798253,30 грн. 
За його розрахунком, сума цих збитків становить різницю між фактично отриманим позивачем посадовим окладом та тим розміром цього окладу, який був установлений первинною редакцією закону (551357,00 грн), з додаванням відповідних щомісячних доплат за вислугу років (246896,30 грн).
До того ж, позивач стверджує, що за приписами законодавства завдана йому матеріальна шкода має бути відшкодована Державою у спосіб безспірного списання коштів державного бюджету.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року, яке залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 4 червня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що законодавець заборонив застосовувати новий розмір мінімальної заробітної плати як розрахункову величину для визначення посадових окладів, у тому числі суддів, і водночас передбачив, що до внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується у розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб на 1 січня відповідного року.
Також суди мотивували свої рішення тим, що рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення. Тому положення частин третьої, десятої статті 133 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 7 липня 2010 року №2453-VІ, які визнані неконституційними рішенням Конституційного Суду України від 4 грудня 2018 року, втрачають чинність з дня його ухвалення, а отже нарахування суддівської винагороди відповідно до вказаного рішення повинно здійснюватися з 4 грудня 2018 року. 
До того ж, суди зробили висновок про те, що положення статті 1175 Цивільного кодексу України належить застосовувати лише у випадках, коли нормативно-правовий акт органу державної влади визнається незаконним і скасовується. Водночас у випадках, коли закони або їх окремі положення визнаються неконституційними й у зв`язку з цим втрачають чинність, указана норма не підлягає застосуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву
У жовтні 2020 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та ухвали нове рішення про задоволення позову.
В обґрунтування касаційної скарги скаржник покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Скаржник стверджує, що суди не надали оцінки його доводам, які ґрунтувались на положеннях частини третьої статті 152 Конституції України.  
Водночас скаржник не погоджується з висновком судів про те, що недоотриманий розмір заробітної плати не може вважатись збитками в розумінні статті 22 ЦК України. Також скаржник не погоджується з висновком судів стосовно тлумачення ними приписів Бюджетного кодексу України. 
Як на підставу касаційного оскарження судових рішень судів попередніх інстанцій скаржник покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини третьої статті 152 Конституції України у контексті відшкодування матеріальної шкоди, завданої фізичній особі законом, який визнаний неконституційним. 
Відповідач відзиву на касаційну скаргу не подав, копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження отримав 21 жовтня 2020 року.
Третя особа подала відзив, у якому просить залишити без задоволення касаційну скаргу, а оскаржувані судові рішення - без змін, покликаючись на їхню обґрунтованість.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
ОСОБА_1 з січня 2002 року працює суддею Московського районного суду міста Харкова, має щомісячну доплату за вислугу років, розмір якої становив 40 відсотків посадового окладу з 7 липня 2012 року та 50 відсотків з 7 липня 2017 року.
27 вересня 2018 року ОСОБА_1 пройшов кваліфікаційне оцінювання суддів.
З липня 2010 року суддівська винагорода регулювалась статтею 129 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року №2453-VІ. 
Цією статтею у її первинній редакції було передбачено порядок визначення суддівської винагороди, яка складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) перебування на адміністративній посаді в суді; 3) науковий ступінь; 4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
Згідно з частиною 3 цієї статті у її первинній редакції, посадовий оклад судді місцевого суду встановлюється в розмірі 15 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: 
з 1 січня 2011 року - 6 мінімальних заробітних плат; 
з 1 січня 2012 року - 8 мінімальних заробітних плат; 
з 1 січня 2013 року - 10 мінімальних заробітних плат; 
з 1 січня 2014 року - 12 мінімальних заробітних плат; 
з 1 січня 2015 року - 15 мінімальних заробітних плат.
Надалі Законом України «Про внесення зміни до Закону України "Про судоустрій і статус суддів» від 19 грудня 2013 року №716-VII посадовий оклад судді місцевого суду встановлювався у розмірі 15 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджувався поетапно: 
з 1 січня 2011 року - 6 мінімальних заробітних плат;
з 1 січня 2012 року - 8 мінімальних заробітних плат; 
з 1 січня 2013 року - 10 мінімальних заробітних плат; 
з 1 січня 2015 року - 15 мінімальних заробітних плат.
Тобто цим Законом було виключено положення, яке з 1 січня 2014 року встановлювало посадовий оклад судді місцевого суду в розмірі 12 мінімальних заробітних плат.
Згідно із Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року №76-VІІІ з частини третьої статті 129 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року №2453-VІ виключено положення, яке з 1 січня 2015 року встановлювало посадовий оклад судді місцевого суду в розмірі 15 мінімальних заробітних плат. Тобто оклад судді місцевого суду було зменшено з 15 до 10 мінімальних заробітних плат.
Посадовий оклад судді місцевого суду в розмірі 10 мінімальних заробітних плат було закріплено і в частині третій статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року №2453-VІ після викладення його у новій редакції Законом України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року №192-VIII.
Рішенням Конституційного Суду України №11-р/2018 від 4 грудня 2018 року визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини третьої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року №2453-VІ у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року №192-VIII щодо обмеження розміру посадового окладу судді 10-ма мінімальними заробітними платами. 
Вказаним рішенням визначено, що це положення підлягає застосуванню у його первинній редакції, а саме: «Посадовий оклад судді місцевого суду встановлюється у розмірі 15 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 січня 2011 року - 6 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2012 року - 8 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2013 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2014 року - 12 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2015 року -15 мінімальних заробітних плат».
За період з 1 січня 2014 року до 27 вересня 2018 року ОСОБА_2 нараховано й виплачено суддівську винагороду, визначену виходячи з посадового окладу у розмірі 10 мінімальних заробітних плат.
Позивач стверджує, що внаслідок порушення його права шляхом незаконного обмеження суддівської винагороди, за період з 1 січня 2014 року до 27 вересня 2018 року він зазнав збитків у вигляді упущеної вигоди в сумі: 798253,30 грн невиплаченої суддівської винагороди з відповідними щомісячними доплатами за вислугу років.
Зазначені обставини стали підставою для звернення позивача до суду.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
За приписами частини другої   статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені   Конституцією   та законами України.
Згідно з частиною третьою       статті 152 Конституції України    матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовано      статтею 22 ЦК України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Згідно з ухвалою Верховного Суду від 15 жовтня 2020 року касаційне провадження в справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги, яка подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Як установлено судами попередніх інстанцій і вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 у позовній заяві просив суд стягнути з Держави Україна в особі Державної казначейської служби України на його користь 798253,30 грн на відшкодування державою матеріальної шкоди, завданої фізичній особі актом, що визнаний неконституційним, шляхом безспірного списання коштів державного бюджету.
Підставою, що спонукала позивача звернутися до суду з цим позовом, було отримування ним суддівської винагороди у незаконно обмеженому розмірі, що, на його переконання, є збитками у вигляді упущеної вигоди (доходів, які він міг реально отримувати, якби право не було порушено).
Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді недоотриманої частини суддівської винагороди за період з 1 січня 2014 року до проходження позивачем кваліфікаційного оцінювання 27 вересня 2018 року.
Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Відповідно до частини першої та другої статті 22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
Отже, поняття "збитки" включає в себе й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено, про що обґрунтовано зазначено судами.
Позивач, як зазначалось, просив суд відшкодувати завдану йому шкоду у вигляді недоплаченої суми суддівської винагороди, що, на його думку, і є збитками у вигляді упущеної вигоди.
Саме на такому формулюванні позовних вимог і підстав цього позову наполягає позивач і у касаційній скарзі, вказуючи про те, що він звернувся до суду із позовом про відшкодування державою матеріальної шкоди, а не про перерахунок суддівської винагороди.
Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника щодо порушення судами норм процесуального права є прийнятні, з огляду на таке.
На переконання Верховного Суду судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не враховано приписи статті 9 КАС України.
Закріплений у частині другій статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України принцип диспозитивності передбачає, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Отже, обсяг позовних вимог та їх формулювання належить виключно позивачу.
За правилами частини третьої статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Повноваження адміністративних судів перевіряти законність прийняття рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних можуть бути реалізовані лише в межах заявлених позовних вимог.
З позовної заяви ОСОБА_1 встановлено, що позовними вимогами позивача є відшкодування матеріальної шкоди за помилку Держави України внаслідок прийняття неконституційного закону, з посиланням на положення статті 1175 ЦК України.
Одночасно, зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що судами вирішено правове питання, яке не було заявлене позивачем як предмет спору. Зокрема, суди установили фактичні обставини справи та зміст спірних правовідносин, застосувавши положення інших нормативно-правових актів, які не регулюють питання відшкодування матеріальної шкоди за помилку Держави.
Викладене дає підстави для висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій принципу диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи. 
Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх встановлення впливає на правильність вирішення спору, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій належить скасувати з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 4 червня 2020 року скасувати, а справу №520/9622/19 направити на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

………………………………

………………………………

………………………………
Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду