ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2022 року 
м. Київ

справа №808/1638/18
адміністративне провадження № К/9901/10340/19  

Верховний Суд  у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Дніпрорудненської міської ради Василівського району Запорізької області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року (колегія суддів у складі: Дурасової Ю.В., Суховарова А.В., Божко Л.А.) у справі №  808/1638/18 за позовом Дніпрорудненської міської ради Василівського району Запорізької області до Балківської сільської ради Василівського району Запорізької області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю Науково виробниче підприємство «Землягеоінформ», про визнання протиправним та скасування рішення,
В С Т А Н О В И В:
Дніпрорудненська міська рада Василівського району Запорізької області звернулась до суду з позовом до Балківської сільської ради Василівського району Запорізької області, в якому просила суд визнати протиправним та скасувати рішення Балківської сільської ради Василівського району Запорізької області №9 від  14.11.2017 «Про затвердження містобудівної документації «Генеральний план с.  Балки, Василівського району, Запорізької області. Оновлення з розширенням меж населеного пункту з планом зонування території».
Позов обґрунтовано тим, що 10.04.2018 Дніпрорудненській міській раді стало офіційно відомо про прийняття Балківською сільською радою Василівського району Запорізької області рішення № 9 від 14.11.2017 року «Про затвердження містобудівної документації «Генеральний план с.Балки, Василівського району, Запорізької області. Оновлення з розширенням меж населеного пункту з планом зонування території». Після ретельного вивчення отриманого 10.04.2018 від Балківської сільської ради рішення № 9 від 14.11.2017 та доданих документів позивачем встановлено, що дане рішення прийнято з порушенням чинного законодавства України, суттєво порушує права територіальної громади м.Дніпрорудне, що дає Дніпрорудненській міській раді, як суб`єкту владних повноважень, право на пред`явлення визначених законом вимог. 
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 21.11.2018 позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Балківської сільської ради Василівського району Запорізької області №9 від 14.11.2017 «Про затвердження містобудівної документації «Генеральний план с. Балки, Василівського району, Запорізької області. Оновлення з розширенням меж населеного пункту з планом зонування території».
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06.03.2019 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 21.11.2018 скасовано та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.
Не погодившись з указаним судовим рішенням, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу, серед іншого, обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки матеріалам справи та не враховано, що межі території в проекті Генерального плану с. Балки накладаються на території в Генеральному плані м.  Дніпрорудне орієнтовною площею 450 га. 
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а судове рішення без змін.
Третя особа, подавши уточнений відзив на касаційну скаргу, також просила залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін та зазначила, що розширення меж с.Балки дійсно проведено за рахунок власної території Балківської сільської ради.
Ухвалою Верховного Суду від 22 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Як установлено судом апеляційної інстанції, Дніпрорудненською міською радою на адресу Балківської сільської ради на підставі Закону України «Про доступ до публічної інформації» 02.04.2018 вих. № 12/11-443 направлено запит на публічну інформацію з проханням надати офіційну письмову інформацію щодо прийняття Балківською сільською радою Василівського району Запорізької області рішення щодо затвердження містобудівної документації «Генеральний план с.Балки, Василівського району, Запорізької області. Оновлення з розширенням меж населеного пункту з планом зонування території». Також просили надіслати на адресу позивача належним чином завірену копію разом з копіями всіх документів, на підставі яких воно прийнято.
10.04.2018 вх. № 1137 Дніпрорудненська міська рада отримала від Балківської сільської ради відповідь на запит (вих.№ 339 від 10.04.2018). З отриманої відповіді Дніпрорудненській міській раді стало офіційно відомо про прийняття Балківською сільською радою Василівського району Запорізької області рішення № 9 від  14.11.2017 «Про затвердження містобудівної документації «Генеральний план с.Балки, Василівського району, Запорізької області. Оновлення з розширенням меж населеного пункту з планом зонування території», яке суттєво порушує права територіальної громади м.Дніпрорудне, у зв`язку з чим позивач і звернувся до суду за захистом порушеного права.
Суд першої інстанції, задовольняючи позов виходив з того, що в матеріалах справи відсутні документи, що свідчать про узгодження проекту Генерального плану с. Балки Василівського району Запорізької області з позивачем, але наявні документи про розгляд вищевказаного генерального плану архітектурно-містобудівною радою, що свідчить про порушення відповідачем порядку організації розробки Генерального плану, з огляду на необхідність першочергового узгодження такого проекту з суміжною територіальною громадою.
Скасовуючи таке рішення суду першої інстанції, колегія суддів апеляційного суду виходила з того, що межі с. Балки спроектовано розширити виключно за рахунок земель Балківської сільської ради без порушень меж міста Дніпрорудне. Крім того, вказане рішення прийнято у відповідності до вимог законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин. 
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів закріплено Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від  17.02.2011  №  3038-VI (далі - Закон №  3038-VI).
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
Положеннями ст. 17 указаного Закону закріплено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк: 1) подають пропозиції до проекту відповідного місцевого бюджету на наступний рік або про внесення змін до бюджету на поточний рік щодо потреби у розробленні містобудівної документації; 2)  визначають в установленому законодавством порядку розробника генерального плану населеного пункту, встановлюють строки розроблення та джерела його фінансування; 3) звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту; 4) повідомляють через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення генерального плану населеного пункту та визначають порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами;5)  забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня; 6) узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.
Так, колегією суддів апеляційної інстанції встановлено, що у матеріалах справи наявне підтвердження, що Балківська сільська рада через засоби масової інформації, а саме газету Василівської районної ради Запорізької області «Нова Таврія» № 68 (11171) від 23.09.2017 повідомила про проведення громадських обговорень містобудівної документації «Генеральний план с. Балки Василівської районної ради Запорізької області. Оновлення з розширенням меж населеного пункту та План зонування с. Балки Василівського району Запорізької області, у складі Генерального плану».
При цьому, матеріали справи підтверджують, що позивачу (Дніпрорудненській міській раді) було достеменно відомо про проведення громадських обговорень містобудівної документації «Генерального плану с. Балки Василівського району Запорізької області. Оновлення з розширенням меж населеного пункту та План зонування с. Балки Василівського району Запорізької області, у складі Генерального плану», оскільки надіслано письмові пропозиції від міського голови Коробова Ю.М. та депутатів Дніпрорудненської міської ради за вихідними номерами 10/11-2133 від  04.10.2017 та 10/11-2133-1 від 04.10.2017.
Наведене повністю спростовує твердження позивача про неповідомлення міської ради про дату і місце громадського обговорення генерального плану.
Відповідно до п. 3.4 Пояснювальної записки до Генерального плану, графічна частина, додатки Генерального плану села Балки Василівського району Запорізької області оновлення з розширенням меж населеного пункту, розширення меж села Балки передбачається  за рахунок земель Балківської сільської ради за межами населеного пункту.
Відповідно до ч. 1 ст. 173 Земельного кодексу України межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.
Таким чином, суміжною територією населеного пункту - села Балки є територія Балківської сільської ради Василівського району Запорізької області за межами населеного пункту. Тому в даному випадку органом місцевого самоврядування, що представляє інтереси суміжних територіальних громад, є Балківська сільська рада Василівського району Запорізької області.
Судами установлено, що вказане питання було предметом обговорення засідання архітектурно-містобудівної ради при Управлінні містобудування та архітектури Запорізької облдержадміністрації від 17.08.2017 (на якому також був присутній міський голова міста Дніпрорудне - Коробов Ю.М.), який наполягав на невідповідності «Генерального плану с. Балки Василівського району Запорізької області. Оновлення з розширенням меж населеного пункту та План зонування с. Балки Василівського району Запорізької області, у складі Генерального плану» вимогам нормативних документів через порушення інтересів Дніпрорудненської міської ради як суміжної території села Балки, оскільки на думку Коробова Ю.М. збільшення території села Балки передбачається за рахунок території міста Дніпрорудного, на що архітектурно-містобудівною радою було рекомендовано доопрацювати проект Генерального плану, а саме:  надати повну інформацію щодо меж території Балківської сільської ради та з`ясувати, чи передбачається проектом розширення меж с. Балки за рахунок території Балківської сільської ради; отримати інформацію щодо згоди власників та користувачів земельних ділянок, за рахунок яких передбачається розширення меж с.  Балки.
31.08.2017 у відповідь на зауваження архітектурно-будівельної ради Балківською сільською радою було надано копію Проекту землеустрою щодо встановлення меж Балківської сільської ради та копію Проекту формування меж території Балківської сільської ради (шифр 331.91.03-П). 
Також зазначено, що  Проектом землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с.  Балки передбачено розширення меж села Балки виключно за рахунок земель Балківської сільської ради без порушень меж суміжників - міста Дніпрорудне  та сільських рад - Орлянської, Скельківської, Малобілозірської та Благовіщенської. А також долучено згоду власників та землекористувачів земельних ділянок, за рахунок яких передбачається розширення меж села Балки.
Отже,  межі с. Балки спроектовано розширити виключно за рахунок земель Балківської сільської ради без порушень меж суміжників - міста Дніпрорудне.
На підставі зазначених документів, після усунення недоліків, за результатами розгляду проектів містобудівної документації на засіданні архітектурно-містобудівної ради при Управлінні містобудування та архітектури Запорізької облдержадміністрації від 07.09.2017 сільською радою було рекомендовано до затвердження та погодження  в установленому законом порядку «Генерального плану с.Балки  Василівського району Запорізької області. Оновлення з розширенням меж населеного пункту та  План зонування с. Балки  Василівського району Запорізької області, у складі Генерального плану».
Так, постановою КМУ від 25.05.2011 р. № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» визначено механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій (далі - містобудівна документація) (далі- Порядок №555).
Підставою для подання пропозицій до проектів містобудівної документації відповідному органу місцевого самоврядування є повідомлення про початок процедури їх розгляду (п. 6 Порядку №555).
Пунктом 9 Постанови закріплено, що пропозиції (зауваження) можуть подаватися в письмовій та/або усній формі під час громадських слухань із внесенням їх до протоколу громадських слухань. Письмові пропозиції подаються під час громадського обговорення протягом строків, визначених пунктом 6-1 цього Порядку. Письмові пропозиції подаються фізичними особами із зазначенням прізвища, імені та по батькові, місця проживання, із особистим підписом. Юридичні особи подають пропозиції із зазначенням найменування та місцезнаходження юридичної особи. Анонімні пропозиції не розглядаються.
За результатами розгляду пропозицій заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова (п. 11 Порядку №555).
Судом встановлено, що відповідачем організовано громадське обговорення (слухань) містобудівної документації «Генеральний план с. Балки Василівського району Запорізької області. Оновлення з розширенням меж населеного пункту с. Балки», що оформлене Протоколом № 2 від 26.10.2017.
Зазначений Протокол №2 підписаний головуючим громадського обговорення (слухань) - М.І. Радченко та секретарем громадського обговорення (слухань) - ОСОБА_18 .
Відповідно до зазначеного протоколу для участі у громадському обговоренні (слухані) зареєструвалось 25 осіб, а всього присутніх 31 особа.
Відповідно до переліку зареєстрованих осіб, 17 осіб є депутатами Балківської сільської ради (ОСОБА_18, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 ).
Серед присутніх в громадському обговоренні: директор НВП «Землягеоінформ», головний архітектор проекту, головний інженер проекту.
В зазначеному Протоколі №2 вказано, що пропозиції до проекту містобудівної документації надійшли від міського голови м. Дніпрорудне Ю.М. Коробова, аналогічна пропозиція надійшла від депутатів Дніпрорудненської міської ради, пропозиції вичерпно викладені, проти зазначених пропозицій проголосувало 23 особи, 2  утрималися. У зв`язку з цим на адресу Дніпрорудненської міської ради Василівського району Запорізької області за вихідним № 1119 від 07.11.2017 направлено обґрунтовану відмову щодо врахування зазначених пропозицій.
Наведене повністю спростовує твердження про формальний підхід до проведеного голосування за прийняття спірного рішення.
В подальшому, Рішення Балківської сільської ради про затвердження містобудівної документації № 9 від 14.11.2017 оприлюднено у газеті Василівської районної ради Запорізької області «Нова Таврія» № 92 (11195) від 16.12.2017.
При цьому судом установлено, що вказана вище газета «Нова Таврія» - є газетою  Василівської районної ради Запорізької області, в зазначеній газеті  публікуються рішення всіх  міських, селищних, сільських  рад Василівського району  Запорізької області, в тому числі й Дніпрорудненської міської ради.
Отже, рішення Балківської сільської ради Запорізької області було належним чином оприлюднене в відповідному засобі масової інформації - газеті Василівської районної ради Запорізької області «Нова Таврія».
Згідно ч. 2 ст. 173 ЗК України, межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.  Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
В ході судового розгляду не встановлено, а матеріали справи не підтверджують, що «Генеральний план с. Балки, Василівського району, Запорізької області. Оновлення з розширенням меж населеного пункту з планом зонування території» встановлює та змінює межі адміністративно-територіальної одиниці - міста Дніпрорудного, водночас, і «Генеральний план м. Дніпрорудне, Василівського району, Запорізької області. Оновлення з розширенням меж населеного пункту» не змінює меж адміністративно-територіальних одиниць - міста Дніпрорудне та села Балки.
Таким чином, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.
Не дають підстав для скасування судового рішення також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи позивача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.
Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no.  63566/00)).
Відповідно до статті 350 КАС України  суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Дніпрорудненської міської ради Василівського району Запорізької області залишити без задоволення.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                      А.Ю. Бучик

Судді                                                                                Л.Л. Мороз

                                                                                                       А.І. Рибачук