У Х В А Л А                                         
23 листопада 2022 року
м. Київ
Справа №  383/1273/21
Провадження № 14-100цс22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Сімоненко В. М.,
суддів: Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.,
перевірила наявність підстав для передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду цивільної справи за позовом  ОСОБА_1 до голови Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Кіровогродської області Поліщука Віктора Васильовича, Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області про визнання бездіяльності голови Кетрисанівської сільської ради незаконною та протиправною, стягнення моральної шкоди та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИЛА:
1.            29 грудня 2021 року позивач звернувся з позовомдо голови Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Кіровогродської області, Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області, в якому просив: визнати незаконною та протиправною бездіяльність голови сільської ради щодо невнесення до порядку денного 11 сесії ради, яка відбулася 29 жовтня 2021 року розгляд його клопотання від 24 вересня 2021 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2 га у власність для ведення особистого селянського господарства; стягнути з Кетрисанівської сільської ради на його користь моральну шкоду в розмірі 1 000 000 (один мільйон) грн завдану неналежним виконанням головою своїх службових обов`язків і посадових повноважень, визначених у пунктах 1 і 8 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»; зобов`язати голову сільської ради внести до порядку денного чергової сесії ради розгляд його клопотання; зобов`язати голову Кетрисанівської сільської ради Поліщука Віктора Васильовича направити на його адресу рішення, прийняте за результатами розгляду цього клопотання, з повідомленням про його вручення.
2.            30 грудня 2021 року ухвалою Бобринецького районного суду Кіровоградської області відмовлено у відкритті провадження у справі, роз'яснено позивачу право на звернення з позовом до суду в порядку адміністративного судочинства.
3.            25 січня 2022 року ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу до Кропивницького апеляційного суду, в якій просив поновити строк на подання апеляційної скарги на ухвалу суду, скасувати ухвалу Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 30 грудня 2021 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4.            07 лютого 2022 року ухвалою Кропивницького апеляційного суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без руху, запропоновано позивачу протягом десяти днів з дня отримання копії ухвали усунути вказані у цій ухвалі недоліки апеляційної скарги, а саме: сплатити судовий збір у сумі 496 грн 20 коп. та надати оригінал квитанції про сплату судового збору до Кропивницького апеляційного суду або надати докази, які підтверджують звільнення від сплати судового збору.
5.            Апеляційний суд зазначив, що посилання заявника про звільнення від сплати судового збору на підставі пункту 13 частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір» є безпідставними, оскільки відповідно до підпункту 9 пункту 1 частини першої статті 4 цього Закону визначено ставку судового збору за подання апеляційної і касаційної скарги на ухвалу суду, а тому в разі подання апеляційної скарги на ухвалу суду судовий збір має сплачуватися незалежно від того, чи передбачено цим Законом справляння судового збору за подання тих заяв, за результатами розгляду яких постановляються відповідні ухвали. 
6.            28 квітня 2022 року ОСОБА_1 подав до Кропивницького апеляційного суду клопотання, в якому, посилаючись на приписи пункту 13 частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір», частину третю статті 185 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), просив відкрити апеляційне провадження у справі. 
7.            02 травня 2022 року ухвалою Кропивницького апеляційного суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 повернуто заявнику як неподану, оскільки копія ухвали Кропивницького апеляційного суду від 07 лютого 2022 року про залишення апеляційної скарги без руху вручена адресату 21 квітня 2022 року, проте у встановлений судом строк вимоги ухвали Кропивницького апеляційного суду від 07 лютого 2022 року не виконані, недоліки апеляційної скарги не усунуті. 
8.            Ухвала апеляційного суду мотивована тим, що відповідно до підпункту 9 пункту 1 частини першої статті 4 Закону України «Про судовий збір» визначено ставку за подання апеляційної і касаційної скарг на ухвалу суду, а тому в разі подання апеляційної скарги на ухвали суду судовий збір має бути сплачено незалежно від того, чи передбачено цим Законом справляння судового збору за подання тих заяв, за результатами розгляду яких постановляються відповідні ухвали. 
9.            Зазначено, що наведене узгоджується з правовими висновками, викладеними в постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 660/612/16-ц (провадження № 14-19цс18), від 29 травня 2018 року у справі № 915/955/15 (провадження № 12-66гс18), у постанові Верховного Суду у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 20 червня 2018 року у справі №752/7347/16-ц (провадження № 61-10168сво18).
10.         Апеляційний суд  одночасно вказав, що з аналізу позовних вимог вбачається, що позивач заявив не тільки позовну вимогу про відшкодування шкоди,  від сплати судового збору за яку він звільнений на підставі пункту 13 частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір», а й інші позовні вимоги немайнового характеру, зокрема про визнання бездіяльності незаконною та зобов`язання відновити порушене право внесення до порядку денного його клопотання.
11.         Крім того, апеляційний суд зазначив, що позивач, подаючи апеляційну скаргу на ухвалу Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 30 грудня 2021 року, не звільнений від сплати судового збору на підставі пункту 13 частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір».
12.         01 червня 2022 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу з підстав статті 389 ЦПК України та просив скасувати ухвалу Кропивницького апеляційного суду від 02 травня 2022 року і направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
13.         Касаційна скарга мотивована тим, що згідно з пунктом 13 частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір» судовий збір не справляється за подання позовної заяви про відшкодування шкоди, заподіяної особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх посадовою або службовою особою, а так само незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури або суду, а дія пункту 13 частини другої статті 3 цього Закону розповсюджується на всі судові інстанції.
14.         На думку ОСОБА_1 , пункт 13 частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір» превалює над іншими положеннями цього Закону, оскільки не звільняє від сплати судового збору, а встановлює право не справляти (не сплачувати) судовий збір за подання визначених позовів як у суді першої інстанції, так і в судах інших інстанцій.
15.         Також зазначає, що суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Така правова позиція підтримується Великою Палатою Верховного Суду в постановах у справах № 243/5078/17 від 21 листопада 2018 року, № 490/9823/16-ц від 12 грудня 2018 року та № 61/12676/17 від 12 грудня 2018 року. «Доступ до правосуддя» обмежується судом з підстави несплати скаржником судового збору за подання апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції, за подання якої судовий збір не справляється.
16.         Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 14 червня 2022 року відкрито касаційне провадження у цій справі з підстав абзацу другого частини другої статті 389 ЦПК України та витребувано її матеріали з Бобринецького районного суду Кіровоградської області.
17.         Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 18 липня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження колегією в складі п`яти суддів.
18.         Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 26 жовтня 2022 року справа передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, передбачених частиною третьою статті 403 ЦПК України, а саме у зв'язку з необхідністю відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду - ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року у справі № 420/2908/19 за позовом про визнання незаконною бездіяльності Пенсійного фонду України та зобов`язання виплатити пенсію.
19.         У зазначеній ухвалі Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду висловив правову позицію про те, що підпунктом 5 пункту 3 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» визначено ставку судового збору з апеляційної і касаційної скарг на ухвалу адміністративного суду у розмірі одного прожиткового мінімуму для працездатних осіб. Зазначене положення стосується подання апеляційних і касаційних скарг на всі без винятку ухвали адміністративного суду, які підлягають оскарженню, незалежно від позовних вимог, оскільки застосовується фіксована ставка судового збору.
20.         Колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду зазначала, що позивач у цій справі на підставі пункту 13 частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір» (звернення з позовом про відшкодування шкоди, спричиненої незаконними діями бездіяльністю або рішеннями органу влади) звільнений від сплати судового збору і відповідно звільнений від сплати судового збору за подання апеляційної та касаційної скарг. Крім того, судовий збір за подання до суду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції, постановленої у справі, де заявлено декілька позовних вимог, за одну з яких позивач звільнений від сплати судового збору, має сплачуватись пропорційно вимогам, за якими позивач не звільнений від сплати судового збору.
21.          При цьому колегія суддів зазначила, що відсутні будь-які законодавчі передумови вважати, що якщо у справі пред`явлено інші позовні вимоги, зокрема про визнання дій незаконними, за які передбачено сплату судового збору, то пункт 13 частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір» не застосовується, і тому за подання такої апеляційної скарги заявник зобов`язаний сплатити судовий збір виходячи лише з того, що ставка судового збору за подання апеляційної (касаційної) скарги на ухвалу є фіксованою (підпункт 9 пункту 1 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір»).
22.         Таким чином, Колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду, мотивуючи свою ухвалу, вважає за необхідне відступити від висновку про застосування до спірних правовідносин статті 4 Закону України «Про судовий збір» та зробити висновок, що судовий збір за подання до суду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції у справах, в яких заявлено декілька позовних вимог, за одну з яких позивач звільнений від сплати судового збору (пункт 13 частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір»), має сплачуватися пропорційно тим позовним вимогам, за якими позивач не звільнений від сплати судового збору.
23.         Велика Палата Верховного Суду вважає що підстав для прийняття справи до провадження Великої Палати Верховного Суду немає.
24.          У статті 8 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
25.         Відповідно до статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
26.         У пункті 4 частини четвертої  статті 17 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» 
(далі - Закон № 1402-VIII) передбачено, що єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики.
27.         Відповідно до частин першої, четвертої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
28.         Європейський суд з прав людини ( далі - ЄСПЛ, Суд), зауважив, що одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, між іншим, вимагає щоб при остаточному вирішенні справи судами їх рішення не викликали сумнівів (рішення від 28 листопада 1999 року у справі «Брумареску проти Румунії» (Brumarescu v. Romania), заява № 28342/95). Якщо конфліктна практика розвивається в межах одного з найвищих судових органів країни, цей суд сам стає джерелом правової невизначеності, тим самим підриває принцип правової визначеності та послаблює довіру громадськості до судової системи (рішення від 29 листопада 2016 року у справі «Парафія греко-католицької церкви міста Люпені проти Румунії» (Lupeni greek catholic parish and others v. Romania), заява № 76943/11).
29.         Також ЄСПЛ підкреслював, що надана судам роль в ухваленні судових рішень якраз і полягає в розвіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які існують, адже завжди існуватиме потреба в з`ясуванні неоднозначних моментів і адаптації до обставин, які змінюються (рішення від 11 квітня 2013 року у справі «Веренцов проти України», заява № 20372/11, рішення від 21 жовтня 2013 року у справі «Дель Ріо Прада проти Іспанії» (Del Rio Prada v. Spain), заява № 42750/09).
30.         У рішенні від 18 січня 2001 року у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (Chapman v. the United Kingdom), заява № 27238/95, ЄСПЛ наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.
31.         В інших справах ЄСПЛ також неодноразово відзначав, що відступи від принципу правової визначеності виправдані лише у випадках необхідності та при обставинах істотного і непереборного характеру (рішення від 31 липня 2008 року у справі «Проценко проти Росії», заява № 13151/04); відступ від принципу правової визначеності допустимий не в інтересах правового пуризму, а з метою виправлення «помилки, що має фундаментальне значення для судової системи» (рішення від 23 липня 2009 року у справі «Сутяжник проти Росії», заява № 8269/02).
32.         У рішенні від 07 липня 2011 року у справі «Сєрков проти України», заява № 39766/05, ЄСПЛ наголосив на такому: коло застосування концепції передбачуваності значною мірою залежить від змісту відповідного документа, сфери призначення, кількості та статусу тих, до кого він застосовується; сам факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що вона не відповідає вимозі «передбачуваності» у контексті Конвенції; завдання здійснення правосуддя, що є повноваженням судів, полягає саме в розсіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які залишаються, враховуючи зміни в повсякденній практиці (рішення від 17 лютого 2004 року у справі «Горжелік та інші проти Польщі» (Gorzelik and Others v. Poland), заява № 44158/98,); у цьому зв`язку не можна недооцінювати завдання вищих судів у забезпеченні уніфікованого та єдиного застосування права (рішення від 24 березня 2009 року у справі «Тудор Тудор проти Румунії» (Tudor Tudor v. Romania), заява № 21911/03, тарішення від 02 листопада 2010 року у справі «Стефаніка та інші проти Румунії» (Stefanica and Others v. Romania), заява № 38155/02); неспроможність вищого суду впоратись із цим завданням може призвести до наслідків, несумісних, inter alia, з вимогами статті 1 Першого протоколу до Конвенції (рішення від 01 грудня 2005 року у справі «Падурару проти Румунії» (Paduraru v. Romania), заява № 63252/00); Суд визнає, що, дійсно, можуть існувати переконливі причини для перегляду тлумачення законодавства, яким слід керуватись; сам Суд, застосовуючи динамічний та еволюційний підходи в тлумаченні Конвенції, у разі необхідності, може відходити від своїх попередніх тлумачень, тим самим забезпечуючи ефективність та актуальність Конвенції (рішення від 19 квітня 2007 року у справі «Вілхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії» (Vilho Eskelinen and Others v. Finland), заява № 63235/00, та рішення від 22 травня 2012 року у справі «Скоппола проти Італії» (Scoppola v. Italy), заява № 10249/03).
33.         Єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників справи.
34.         При цьому принцип єдності судової практики не є абсолютним, оскільки в протилежному випадку це означало б неможливість виправити судом свою позицію або виключало б можливість динамічного розвитку права та суспільних правовідносин.
35.          Як зазначалось вище,  колегія суддів Вищого адміністративного суду у складі Верховного Суду розглядала справу за позовом про незаконне припинення виплати пенсії та зобов`язання поновити виплати.  Безпосереднім предметом перегляду у Верховному Суді була ухвала апеляційного суду про повернення апеляційної скарги у зв`язку з невиправленими недоліками і несплатою судового збору. Верховний Суд з огляду на позовні вимоги про визнання незаконним бездіяльності та зобов`язання поновити пенсійні виплати, висловив правову позицію щодо тлумачення підпункту 5 пункту 3 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» щодо розміру сплати судового збору при оскаржені процесуальної ухвали суду в адміністративному судочинстві. При цьому судом не аналізувались положення  пункту 13 частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір» ані окремо, ані у поєднанні з підпунктом 5 пункту 3 частини другої статті 4 цього Закону.
36.         У справі, що направлена на розгляд Великої Палати, заявлено позовні вимоги про визнання бездіяльності неправомірною, зобов`язання здійснити дії на відновлення порушеного права та про відшкодування моральної шкоди. Предметом перегляду у справі була як ухвала суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у зв`язку з порушенням юрисдикції спору, так і повернення апеляційної скарги апеляційним судом у зв`язку з несплатою судового збору. При цьому апеляційний суд, повертаючи апеляційну скаргу, виходив з положень підпункту 9 пункту 1 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» у поєднанні з пунктом 13 частини другої статті 3 цього Закону, звернувши увагу на те, що позивачем заявлено не тільки позовні вимоги, від сплати судового збору за які його звільнено, а й позовні вимоги, за які судовий збір підлягає сплаті, тобто судовий збір за подання позову до суду першої інстанції повинен бути сплачений за кожну вимогу відповідно до закону, за винятком тих випадків, коли особа звільнена від сплати судового збору.
37.         Апеляційний суд при ухваленні судового рішення також посилався на правові висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду (див. пункт 9  цієї постанови), мотивів для відступу від яких або мотивів неможливості застосування яких, колегія суддів не навела.
38.         Обговорюючи наявність підстав для прийняття справи до свого провадження, Велика Палата Верховного Суду повинна виходити з правовідносин, що виникли між сторонами, об`єкта спору, предмета спору та наявності в них спільних рис, змісту позовних вимог, правового регулювання цих правовідносин тощо (постанова Великої Палати Верховного Суду від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19, провадження № 14-166цс20).
39.         У наведених справах відсуне спільне правове регулювання підстав та об`єктів для сплати судового збору, і суди, розглядаючи підстави для сплати та/або звільнення від сплати судового збору, виходили з різних правових норм та частково нетотожних позовних вимог. 
40.         За таких обставин підстав для прийняття справи до провадження Великої Палати Верховного Суду немає, оскільки  відсутня можливість для порівняльного аналізу при застосуванні норм права.
41.         Згідно із частиною шостою статті 404 ЦПК України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для прийняття справи до її розгляду, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору в подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала.
42.          Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.
43.         Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що справа підлягає поверненню на розгляд колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду на підставі частини шостої статті 404 ЦПК України.
Керуючись статтями 402 - 404 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
УХВАЛИЛА:
1.     Справу за позовом ОСОБА_1 до голови Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Кіровогродської області Поліщука Віктора Васильовича, Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області про визнання бездіяльності голови Кетрисанівської сільської ради незаконною та протиправною, стягнення моральної шкоди та зобов`язання вчинити певні дії повернути на розгляд колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.
Надіслати учасникам справи копію цієї ухвали до відома.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                            В. М. Сімоненко
Судді:                                В. В. Британчук                        Л. М. Лобойко
Ю. Л. Власов                            К. М. Пільков
І. В. Григор`єва                        О. Б. Прокопенко
М. І. Гриців                              Л. І. Рогач
Д. А. Гудима                   О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна                          І. В. Ткач
О. С. Золотніков                       О. С. Ткачук 
Л. Й. Катеринчук                      С. П. Штелик
Г. Р. Крет