ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 жовтня 2022 року 
м. Київ

справа № 420/5820/20
адміністративне провадження № К/990/3881/22 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Стрелець Т.Г., 

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу №420/5820/20
за позовом Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Державної інспекції містобудування України до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Варда Плюс" (далі - ТОВ "Варда Плюс"), про визнання дій протиправними, скасування дозволу на виконання будівельних робіт, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06.08.2021 (ухвалено судом у складі: головуючого судді Харченко Ю.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.12.2021 (колегія у складі: головуючого судді Бойка А.В., суддів: Домусчі С.Д., Шевчук О.А.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2020 року Перший заступник прокурора Одеської області (далі-прокурор) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі-Департамент ДАБІ), Державної інспекції містобудування України (далі-Інспекція) до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі-відповідач, Управління ДАБК), третя особа: ТОВ    "Варда Плюс", в якому позивач просив: 
- визнати протиправними дії Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо видачі 02.09.2019 ТОВ «Варда плюс» дозволу № ОД 112192452146 на виконання будівельних робіт, а саме: «Нове будівництво яхт-клубу з рятувальною станцією, кімнатами відпочинку, місцями для заняття спортом, закладом громадського харчування та елінгом, розташованого за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 1/5»;
- скасувати дозвіл від 02.09.2019 № ОД 112192452146, виданий Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що Прокуратурою області у ході опрацювання інформації, розміщеної у засобах масової інформації, встановлено, що Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради 02.09.2019 року ТОВ «Варда плюс» видано дозвіл № ОД 112192452146 на виконання будівельних робіт, а саме Нове будівництво яхт-клубу з рятувальною станцією, кімнатами відпочинку, місцями для заняття спортом, закладом громадського харчування та елінгом, розташованого за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 1/5. Вказаний дозвіл не відповідає чинному архітектурно-будівельному, земельному законодавству та Плану зонування територій м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради № 1316-VII від 19.10.2016. Будівництво здійснюється на земельній ділянці рекреаційного призначення, що розташована в зонах Р-2п та Р-3 (Р-3п), які не передбачають розміщення готелів, що свідчить про відсутність, на переконання позивача, підстав для видачі дозволу на будівництво. Крім того, прокурор вказував на наявність обмеження на земельній ділянці, яка передана ТОВ «Варда Плюс» в оренду, а саме вказував на те, що земельна ділянка, на якій запроектовано будівництво, та яка є об`єктом оренди, знаходиться у межах прибережної захисної смуги Чорного моря, а тому з огляду на положення статей 60, 85, 88, 90 Водного кодексу, статті 62 Земельного кодексу, будівництво готелю, яким фактично є спірний об`єкт будівництва, в межах прибережної захисної смуги є незаконним.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06.08.2021, яке залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.12.2021, у задоволенні позову відмовлено. 
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що прокурором не доведено належними та допустимими доказами наявність порушень вимог містобудівного законодавства, будівельних норм та стандартів, а також невідповідність запроектованого будівництва містобудівній документації, які б свідчили про наявність підстав для скасування дозволу на виконання будівельних робіт №ОД 112192452146 від 02.09.2019, виданого Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на підставі наданих замовником документів.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
Не погодившись з рішеннями, ухваленими судами першої та апеляційної інстанцій у вказаній справі, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, прокурор звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06.08.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.12.2021, ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
У доводах скарги прокурор зазначив, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, порушені норми процесуального права, як на підставу касаційного оскарження посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - щодо застосування положень статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у подібних правовідносинах. Як вказує заявник касаційної скарги, за результатами аналізу статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» має бути сформульований висновок, чи є недостовірними відомостями у поданих документах та, відповідно, самостійною підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт дані щодо об`єкта будівництва у випадку, якщо з таких документів вбачається, що фактично замовник має намір будівництва іншого об`єкта містобудування. 
Від третьої особи до суду надійшли письмові пояснення, відповідно до яких ТОВ "Варда Плюс" заперечує проти задоволення касаційної скарги прокурора, просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. 
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою 07.02.2022 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 19.09.2018 рішенням Одеської міської ради №3678-VІІ ТОВ «Варда Плюс» надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 0,8000 га за адресою: м.Одеса, Французький бульвар,1/5, для експлуатації та обслуговування нежитлових будівель яхт-клубу з рятувальною станцією.
06.08.2019 між Одеською міською радою (Орендодавець) і ТОВ «Варда Плюс» (Орендар) укладено Договір оренди землі, Розділом 5 якого визначено, що земельна ділянка передається в оренду Орендарю для експлуатації та обслуговування нежитлових будівель яхт-клубу з рятувальною станцією (п.5.1 договору). Категорія земель за основним цільовим призначеннями землі рекреаційного призначення; вид цільового призначення: з класифікацією видів цільового призначення земель- Е 07:01 (для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення) (п.5.1 договору).
Наказом Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 08.08.2019 №    01-06/195 затверджено Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Яхт-клуб з рятувальною станцією, кімнатами відпочинку, місцями для заняття спортом, закладом громадського харчування та елінгом» на земельній ділянці за адресою: м. Одеса, Приморський район, Французький бульвар, 1/5», вид будівництва: нове, клас наслідків: СС2.
Проектну документацію «Нове будівництво яхт-клубу з рятувальною станцією, кімнатами відпочинку, місцями для заняття спортом, закладом громадського харчування та елінгом, розташованого за адресою: м. Одеса, Приморський район, Французький бульвар, 1/5» розроблено товариством з обмеженою відповідальністю «Конмар».
18.08.2019 ТОВ «Перша Приватна Експертиза» на замовлення ТОВ «Варда Плюс» виготовлено експертний звіт № 18-06/19/А щодо розгляду проектної документації за робочим проектом «Нове будівництво яхт-клубу з рятувальною станцією, кімнатами відпочинку, місцями для заняття спортом, закладом громадського харчування та елінгом, розташованого за адресою: м. Одеса, Приморський район, Французький бульвар, 1/5», головний експерт Бут Максим Олександрович, кваліфікаційний сертифікат серія АЕ № 004947.
02.09.2019 ТОВ «Варда Плюс» звернулось до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради із заявою про надання дозволу на виконання будівельних робіт - «Нове будівництво яхт-клубу з рятувальною станцією, кімнатами відпочинку, місцями для заняття спортом, закладом громадського харчування та елінгом, розташованого за адресою: м. Одеса, Приморський район, Французький бульвар, 1/5», вид будівництва: нове, клас наслідків: СС2.
До вказаної заяви ТОВ «Варда Плюс» додані: копію документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; проектну документацію на будівництво, розроблену та затверджену в установленому законодавством порядку, зокрема: пояснювальну записку; основні креслення; звіт за результатами експертизи проекту будівництва або його засвідчена у встановленому законом порядку копія (у тому числі звіт щодо розгляду проекту будівництва на стадії проектування, що передбачає розподіл її за чергами); наказ (розпорядження, рішення) замовника про затвердження проектної документації; копію документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або згода його власника, засвідчена у встановленому законодавством порядку, на проведення будівельних робіт у разі здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту; копії документів про призначення: осіб, які здійснюють авторський нагляд; осіб, які здійснюють технічний нагляд; відповідальних виконавців робіт.
За результатами розгляду вказаної заяви ТОВ «Варда Плюс» від 02.09.2019 та доданих до неї документів, Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради 02.09.2019 видано Дозвіл № ОД 112192452146 на виконання будівельних робіт, а саме «Нове будівництво яхт-клубу з рятувальною станцією, кімнатами відпочинку, місцями для заняття спортом, закладом громадського харчування та елінгом, розташованого за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 1/5».
Не погоджуючись з правомірністю дій Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради по видачі вищеозначеного дозволу на виконання будівельних робіт, а також вважаючи наявними підстави для скасування вказаного дозволу, перший заступник прокурора Одеської області звернувся з цим позовом до суду. Звертаючись до суду з позовом в інтересах держави, прокурор зазначив, що ним були скеровані на адресу Департаменту ДАБІ та Інспекції повідомлення про необхідність вжиття заходів щодо усунення порушень, але останніми не вжито заходів, направлених на скасування дозволу на виконання будівельних робіт. Вказані обставини підтверджують бездіяльність протягом тривалого періоду часу органів, які здійснюють функції контролю та нагляду у сфері містобудівного та архітектурно-будівельного законодавства, у зв`язку з чим, у прокуратури області наявні підстави для звернення до суду з цим позовом. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) визначені правові та організаційні основи містобудівної діяльності, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно із частиною 2 статті 4 Закону № №3038-VI суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
Відповідно до пункту 7 статті 7 Закону № №3038-VI надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів здійснюється, у тому числі, виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад населених пунктів, які є адміністративними центрами областей, міських рад населених пунктів з чисельністю населення понад 50 тисяч, структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними (СС1) та середніми (СС2) наслідками, розташованих у межах відповідних населених пунктів.
Статтею 26 Закону № №3038-VI визначено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
Частинами 4 та 5 статті 26 Закону № №3038-VI передбачено, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2)    розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
Статтею 34 Закону № №3038-VI визначено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після, зокрема,    видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
Частиною 2 цієї статті передбачено, що зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.
За приписами статті 37 Закону №3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
За наявності дозволу на виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.
Частиною 3 статті 37 Закону №3038-VI встановлено, що для отримання дозволу подається заява, до якої додаються:
1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;
2) копія розпорядчого документа щодо комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду у разі здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності (замість копії документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою);
3) проектна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку;
4) копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або згода його власника, засвідчена у встановленому законодавством порядку, на проведення будівельних робіт у разі здійснення реконструкції, реставрації чи капітального ремонту;
5) копії документів про призначення осіб, відповідальних за виконання будівельних робіт, та осіб, які здійснюють авторський і технічний нагляд;
6) інформація про ліцензію, що дає право на виконання будівельних робіт, та кваліфікаційні сертифікати;
7) результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
Суди встановили, що Дозвіл №ОД 112192452146 на виконання будівельних робіт «Нове будівництво яхт-клубу з рятувальною станцією, кімнатами відпочинку, місцями для заняття спортом, закладом громадського харчування та елінгом, розташованого за адресою: м.Одеса, Французький бульвар,1/5» від 02.09.2019, виданий Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на підставі наданих замовником документів.
Згідно з частиною 4 статті 37 Закону №3038-VI відмова у видачі дозволу на виконання будівельних робіт видається заявнику в письмовому вигляді з відповідним обґрунтуванням у строк, передбачений для видачі дозволу.
В свою чергу, підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт, згідно вимог частини 4 статті 37 Закону №3038-VI, є:
1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу;
2) невідповідність поданих документів вимогам законодавства;
3) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах;
4) результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
Положеннями частини 6 статті 37 Закону №3038-VI передбачено, що дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі: подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт (пункт 1); наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником (пункт 2); встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю (пункт 3); скасування містобудівних умов та обмежень (пункт 4); систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю (пункт 5).
В межах даного позову, прокурор ставить вимогу про скасування дозволу на виконання будівельних робіт №ОД 112192452146 від 02.09.2019, покликаючись на наявність підстав для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт, через те, що подані документи не відповідають вимогам законодавства.
Так, прокурор вказує на порушення норм ДБН В 2.2-20-2008 «Готелі», ДБН Б.2.2/12:2018 «Планування і забудова територій» в частині недотримання розмірів земельної ділянки, яка підлягає забудові, стверджував, що у спірних правовідносинах замовником заплановано будівництво не яхт-клубу, а готелю. При цьому, земельна ділянка, яка підлягає забудові повинна бути суттєво більшого розміру, ніж земельна ділянка, передана в оренду забудовнику. 
Суди попередніх інстанцій встановили, що як виділення земельної ділянки під будівництво, так і надання містобудівних умов та обмежень земельної ділянки, а також дозволу на виконання будівельних робіт здійснювалось саме на об`єкт будівництва: «Нове будівництво яхт-клубу з рятувальною станцією, кімнатами відпочинку, місцями для заняття спортом, закладом громадського харчування та елінгом, розташованого за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 1/5». Проектна документація також розроблялась саме на будівництво яхт-клубу. 
При цьому, вказана проектна документація пройшла експертну оцінку, що підтверджується експертним звітом ТОВ «Перша Приватна Експертиза» № 18-06/19/А від 18.06.2019.
Крім того, судами встановлено, що при проектуванні об`єкта будівництва головним архітектором проекту прийняті планувальні обмеження відповідно до підрозділу 14.11 розділу 14 ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій». Проектування проведено відповідно до вихідних даних на проектування, якими є містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «яхт-клуб з рятувальною станцією, кімнатами відпочинку, м`ясцями для заняття спортом, закладом громадського харчування та елінгом», затверджених наказом Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 08.08.2019 №01-06/195; ДБН А 2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво»; ДБН В 1.1-7-2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва»; ДБН В.2.2-9:2018 «Громадські будівлі та споруди. Основні положення»; ДБН В1.1.- 12:2014 Будівництво в сейсмічних районах України»; ДБН В1.2-10-2008 «Основні вимоги до будівель і споруд. Захист від шуму»; ДБН В.2.6.-220:2017 «Покриття будівель і споруд»; Законом України «Про планування у забудову територій»; Державними санітарними правилами «Планування та забудови населених пунктів» від 19.06.96 №173.

Крім того, прокурор посилався на те, що будівництво здійснюється на земельній ділянці рекреаційного призначення, яка розташована в зонах Р-2п та Р-3 (Р-3п), що не передбачають розміщення готелів, що свідчить про відсутність, на думку позивача, підстав для видачі дозволу на будівництво, колегія суддів зазначає наступне:
Згідно статті 29 Закону № 3038-VI основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Частиною 3 статті 29 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника.
Частиною 5 цієї статті передбачено, що містобудівні умови та обмеження містять, зокрема, відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні.
Відповідно до частини 4 статті 29 Закону № 3038-VI, підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Отже, відповідність намірів забудови містобудівній документації перевіряється уповноваженим органом при видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Яхт-клуб з рятувальною станцією, кімнатами відпочинку, місцями для заняття спортом, закладом громадського харчування та елінгом» на земельній ділянці за адресою: м.    Одеса, Приморський район, Французький бульвар, 1/5», були видані замовнику будівництва 08.08.2019 Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради.
Вказані містобудівні умови та обмеження не скасовані, є діючими та повинні враховуватись суб`єктами містобудівної діяльності.
У наданих містобудівних умовах та обмеженнях встановлено відповідність намірів забудови Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, затвердженому рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016 № 1316-VII.
Так, у містобудівних умовах зазначено, що згідно з «Планом зонування території (зонінгомі м.    Одеси», затвердженим рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016р. № 1316-VII) земельна ділянка за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 1/5, розташована в проектних рекреаційних зонах, а саме: Р-2п зона активного відпочинку, Р-3п озеленених територій загального користування, набережній. До супутніх та допустимих видів використання даних зон відносяться яхт-клуби, рятувальні станції, тимчасові стоянки човнів, спортивні майданчики, заклади громадського харчування, тощо. Об`єкт використовувати в межах вимог, встановлених Законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації.
Виходячи з викладеного, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що на момент вирішення питання щодо надання дозволу на будівництво у відповідача по справі були відсутні підстави для висновку про те, що подані документи не відповідають вимогам містобудівної документації.
Понад це, судами встановлено, що рішенням Одеської міської ради від 20.03.2019 №4457-VII «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 0,6844 га, за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 1/5, та надання її в оренду ТОВ «Варда Плюс» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:48:001:0010), площею 0,6844 га (категорія земель за основним цільовим призначенням землі рекреаційного призначення), за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 1/5. Надано ТОВ    «Варда Плюс» вказану земельну ділянку в оренду на 10 років, цільове призначення Е.07.01 для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, вид використання для експлуатації та обслуговування нежитлових будівель яхт-клубу з рятувальною станцією. Затверджено орендну плату в розмірі 3 відсотків від нормативної грошової оцінки земельної ділянки. Затверджено проект договору оренди землі між Одеською міською радою та ТОВ «Варда Плюс».
Згідно довідки Департаменту комунальної власності ОМР від 22.10.2018 № 01-18/2049, в якій зазначено, що відповідно до Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015р. №6489-VІ, Плану зонування території (зонінгом) м. Одеси земельна ділянка площею 0,8000 га за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 1/5, відноситься до земель рекреаційного призначення.
Таким чином, земельна ділянка, виділена під будівництво яхт-клубу відноситься до земель рекреаційного призначення.
Згідно статей 50-51 Земельного кодексу України до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.
До земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
З урахуванням наведеного, правильними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що нормами чинного законодавства передбачено можливість розташування на землях рекреаційного призначення яхт-клубів.
Судами також встановлено, що згідно Плану зонування міста Одеси рекреаційна зона активного відпочинку Р-2 (зона ландшафтно-рекреаційна загальноміського (селищного, сільського) значення) призначається для виконання активних рекреаційних функцій. До неї належать території загального користування з відповідними об`єктами для активного відпочинку населення та громадсько-рекреаційні центри. Ці території мають бути забезпечені високим рівнем благоустрою, належним переліком постійних споруд для активного відпочинку, тимчасових споруд та інших об`єктів супутніх видів активності.
Рекреаційна зона озеленених територій загального користування Р-3 (Р-Зп), це зона призначена для організації повсякденного відпочинку населення. До зони входять парки, сквери, бульвари та інші озеленені території, що активно використовуються населенням для відпочинку, об`єкти відпочинку, туризму, спортивні та рекреаційні для дітей та дорослих.
До супутніх та допустимих видів використання даних зон відносяться яхт-клуби, рятувальні станції, тимчасові стоянки човнів, спортивні майданчики, заклади громадського харчування тощо.
Таким чином, наміри забудови земельної ділянки (будівництво яхт-клубу) та розроблена проектна документація свідчить про те, що забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а Планом зонування передбачена можливість розташування на землях рекреаційного призначення у зонах Р-2п та Р-3п такого об`єкту будівництва, як яхт-клуб.
В якості ще однієї підстави для визнання протиправними дій відповідача по видачі дозволу на будівництво та наявності підстав для його скасування прокурор посилався на наявність обмеження на земельній ділянці, яка передана ТОВ «Варда Плюс» в оренду, яка полягає у тому, що земельна ділянка, на якій запроектовано будівництво знаходиться у межах прибережної захисної смуги Чорного моря, а тому з огляду на положення статей 60, 85, 88, 90 Водного кодексу, статті 62 Земельного кодексу, будівництво готелю, яким фактично є спірний об`єкт будівництва, в межах прибережної захисної смуги є незаконним.
Статтею 88 Водного кодексу України передбачено, що з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.
Відповідно до статті 89 Водного кодексу України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.
Аналогічні положення містяться і у статтях 60-61 Земельного кодексу України.
В свою чергу, згідно зі статтею 85 Водного кодексу України, у користування на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів можуть надаватися підприємствам, установам, організаціям, об`єднанням громадян, релігійним організаціям, громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, іноземним юридичним особам для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, а також для проведення науково-дослідних робіт.
Тобто, земельні ділянки прибережних захисних смуг можуть передаватись в оренду, зокрема, юридичним особам, в тому числі рекреаційних, для спортивних і туристичних цілей.
Відповідно до статті 88 Водного кодексу України прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту. Аналогічну норму передбачено у частині 3 статті 60 Земельного кодексу України.
За наведеного правового врегулювання, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що встановлення прибережної смуги не змінює належність цієї земельної ділянки до певної категорії земель, зокрема, до земель рекреаційного призначення, щодо якої містобудівною документацією передбачено допустимі види використання, які дотримані при розробці проекту будівництва спірного об`єкту.
Виходячи із доводів позивача щодо предмета оскарження, встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин, колегія суддів враховує, що за приписами статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
При цьому, зазначеною статтею визначено, що підготовчі та будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, будівельним нормам, стандартам і правилам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без набуття права на їх виконання, підлягають зупиненню до усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Отже, здійснення перевірки відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, за визначених законом умов, покладено на органи державного архітектурно-будівельного контролю.
Саме вказані органи уповноважені законом перевіряти відповідність, в тому числі, намірів забудови, а також самого будівництва отриманим містобудівним умовам та обмеженням, проектній документації, містобудівній документації.
Верховний Суд враховує також, що статтею 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» повноваження щодо анулювання дозволу у зв`язку із встановленням під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю надано органом державного архітектурно-будівельного контролю. Тобто, лише після невиконання вимог контролюючого органу щодо усунення таких порушень розглядається питання про анулювання дозволу.
Отже, за наявності у центральних органів виконавчої влади спеціальних функцій нагляду і контролю об`єктів містобудування та повноважень щодо анулювання дозволу на будівництво за наявності передбачених чинним законодавством підстав (стаття 37 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності ), суд не вправі перебирати на себе функції таких органів.
Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведено й постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27.10.2021 у справі № 826/12630/17 та від 14.02.2022 у справі №826/1606/17.
Водночас, судами встановлено, що у спірних правовідносинах, перевірки, за наслідком якої органом державного архітектурно-будівельного контролю було б достовірно встановлено порушення забудовником вимог містобудівного законодавства при плануванні забудови та виконанні будівельних робіт, а також невідповідність проектної документації та інших поданих для отримання дозволу на виконання будівельних робіт будівельним нормам, стандартам і правилам, містобудівним умовам та обмеженням, містобудівній документації, проведено не було.
Таким чином, в даному випадку наявність порушень містобудівного законодавства при отриманні дозволу на будівництво спірного об`єкту та при безпосередньому будівництві об`єкту компетентним органом не встановлювалась.
Беручи до уваги підстави позову та обраний спосіб захисту, враховуючи приписи статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо компетенції органу державного архітектурно-будівельного контролю приймати рішення про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт, колегія суддів вважає обґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів попередніх інстанцій. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів та щодо яких не наведено мотивів відхилення кожного з аргументів.
Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Верховний Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06.08.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.12.2021 -без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                    Л.В. Тацій
Судді          :                                                                                                    Л.Л. Мороз 
                                                                                                              Т.Г. Стрелець