ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 жовтня 2022 року 
м. Київ
справа № 480/4145/18
адміністративне провадження № К/9901/17975/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Шарапи В.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Керамейя» на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26.02.2019 (головуючий суддя: Прилипчук О.А.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2019 (головуючий суддя: Перцова Т.С., судді: Жигилій С.П., Спаскін О.А.) у справі №480/4145/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Керамейя» до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання відмови протиправною, зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У листопаді 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Керамейя» (далі - ТОВ «Керамейя» або позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області    (далі - ГУ Держгеокадастру у Сумській області), в якому просило:
визнати протиправною відмову ГУ Держгеокадастру в Сумській області у видачі ТОВ «Керамейя» дозволу на зняття та перенесення поверхневого ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки, викладену у листі №35-18-0.41-38/60-18 від 10.05.2018;
зобов`язати ГУ Держгеокадастру в Сумській області видати ТОВ «Керамейя» дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки площею 0,6 га, що розташована на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області і використовується на підставі Договору оренди землі від 03.08.2012 у зв`язку із проведенням робіт по видобуванню суглинків та глини Верхньосироватського родовища.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 26.02.201, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нове про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 04.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 25.10.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 24.04.2018 ТОВ «Керамейя» через Управління «Центр надання адміністративних послуг у м. Суми» звернулося до ГУ Держгеокадастру у Сумської області із заявою про видачу дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки площею 0,6 га, що розташована на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області.
Листом Головного управління Держгеокадастру у Сумської області від 10.05.2018 №35-18-0.41-38/60-18 було повідомлено заявника про відсутність підстав для видачі дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки у зв`язку із чим, надані матеріали для отримання дозволу повернуто для доопрацювання.
Відмова мотивована тим, що робочий проект землеустрою щодо рекультивації порушених земель кар`єру суглинків в межах Верхньосироватського родовища території Верхньосироватської сільської ради Сумського району розроблений всупереч статті 54 Закону України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон №858-IV), а саме: відсутнє рішення Сумської обласної державної адміністрації про розроблення робочого проекту; проектні рішення з визначенням комплексу заходів та обсягу робіт з охорони земель; матеріали погодження робочого проекту землеустрою, встановлені статтею 186 Земельного Кодексу України; матеріали перенесення проекту в натурі (на місцевості). 
Також відповідачем зазначено, що зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) планується на земельній ділянці на якій залягають ґрунти, які відносяться до різних агровиробничих груп ґрунтів: чорноземи опідзолені реградовані середньорозмиті середньосуглинкові - площею 11,1096 га та намиті чорноземи середньосуглинкові - площею 1, 08 га. Відповідно до стандарту ГОСТ 17.5.3.06-85 діапазон глибини зняття родючого шару ґрунту для чорноземів опідзолених від 40 до 120 см, а для лучно-чорноземних типів ґрунтів від 60 до 120 см. Натомість в робочому проекті відсутнє детальне ґрунтове обстеження та обґрунтування глибини зняття ґрунту, а висновок щодо глибини  зняття ґрунту зроблений на підставі середніх показників. За таких обставин, відповідач дійшов висновку, що робочим проектом не передбачено усіх заходів щодо зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту та порядку проведення рекультивації порушених земель.
Також, на підставі інформації отриманої з Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників,  відповідачем зазначено, що у ТОВ «ЮРВО» відсутні сертифіковані інженери землевпорядники.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що відповідач своїми діями перешкоджає в реалізації його права на виконання робіт у кар`єрі по видобутку необхідних виробництву глини та суглинків. Зазначає, що     на час виготовлення робочого проекту, такий відповідав вимогам законодавства. Натомість застосування до спірних правовідносин положень статі 54 Закону №858-IV, в редакції Закону №497-VІІІ, суперечить статті 58 Конституції України (щодо незворотності дії закону у часі).  За позицією скаржника, відповідач мав перевірити робочий проект на відповідність його вимогам законодавства, що були чинні на момент розроблення цього документу. Також позивач вважає, що відповідачем у спірному рішенні не наведено жодної з підстав, визначених Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2008 №2806-IV (далі - Закон №2806-IV) або будь-яким іншим нормативно-правовим актом.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що робочим проектом землеустрою щодо рекультивації порушених земель кар`єру суглинків в межах Верхньосироватського родовища на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області, поданим на розгляд позивачем, не передбачено всіх заходів щодо зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту та порядку проведення рекультивації порушених земель. Доданий проект землеустрою було розроблено без рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, як того вимагають положення статі 54 Закону №858-IV. Таким чином, на переконання відповідача, поданий ТОВ «Керамейя» на затвердження робочий проект суперечить вимогам Закону №858-IV та ЗК України.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що на момент розгляду питання про надання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки відповідач правильно керувався чинними нормами статті 54 Закону №858-IV, які передбачають певну форму та зміст робочого проекту, який є підставою для надання дозволу, а отже, оскільки проект не відповідав вимогам чинного законодавства, то відповідач обґрунтовано прийняв рішення про відмову у наданні дозволу.
Одночасно із цим, суди першої та апеляційної інстанцій визнали безпідставними посилання відповідача, в якості підстави для відмови у видачі дозволу, на відсутність в робочому проекті відомостей про кваліфікаційні сертифікати інженерів-землевпорядників, оскільки судами встановлено, що проект розроблено кваліфікованим інженером-землевпорядником, відомості про якого підтверджено витягом з Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що мають значення для правильного вирішення спору по суті. Скаржник стверджує, що відповідач відмовив йому з непередбачених на те Законом №2806-IV та Порядком видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.12.2005 №1, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20.01.2005 за №70/10350 (далі - Порядок №1) підстав. 
Також скаржник послався на те, що поданий ним до відповідача робочий проект землеустрою розроблений у 2015 році, до набрання чинності Законом №497, яким частину другу статті 54 Закону №858-IV було викладено в редакції, яка передбачає, що робочі проекти землеустрою розробляються на підставі рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Відтак, за твердженнями скаржника, застосування відповідачем до спірних правовідносин положень статі 54 Закону №858-IV, в редакції Закону №497-VІІІ, суперечить принципу незворотності дії закону у часі.  
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. 
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Згідно зі статтею 1 Закону України від 19.06.2003 №962-IV «Про охорону земель» (далі - Закон №962-IV) ґрунт - це природно-історичне органо-мінеральне тіло, що утворилося на поверхні земної кори і є осередком найбільшої концентрації поживних речовин, основою життя та розвитку людства завдяки найціннішій своїй властивості - родючості.
Законодавством України передбачено, що ґрунти визнані об`єктом особливої правової охорони (частина перша статті 168 ЗК України).
Положеннями статті 168 ЗК України передбачено, що власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без    спеціального дозволу    центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, крім випадків:
а) проведення робіт із буріння та облаштування нафтових і газових свердловин, будівництва, технічного обслуговування, ремонту і реконструкції нафтових і газових свердловин та пов`язаних з їх обслуговуванням об`єктів трубопровідного транспорту, виробничих споруд, під`їзних доріг, ліній електропередачі та зв`язку, підземних кабельних мереж енергозабезпечення;
б) проведення робіт, пов`язаних з ліквідацією та запобіганням аварійним ситуаціям на нафтових і газових свердловинах та пов`язаних з їх експлуатацією об`єктах трубопровідного транспорту, виробничих спорудах, під`їзних дорогах, лініях електропередачі та зв`язку, підземних кабельних мережах енергозабезпечення.
У випадках, визначених підпунктами «а» і «б» цієї частини, зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок здійснюються виключно на підставі робочого проекту землеустрою.
При здійсненні діяльності, пов`язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.
Питання отримання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, на час виникнення спірних правовідносин,  було врегульовано Порядком №1.
Згідно із визначенням, наведеним у пункті 2 Порядку, під спеціальним дозволом на   зняття  та  перенесення  ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок (далі - дозвіл) слід розуміти офіційний документ, який видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку  проекту  землеустрою  і  дає  право власнику  земельної  ділянки  чи  землекористувачу  на  зняття  та перенесення ґрунтового покриву (родючого  шару  ґрунту)  земельної ділянки.
Відповідно до пункту 3.1 Порядку №1 власники земельних ділянок та землекористувачі, які проводять гірничодобувні, геологорозвідувальні, будівельні та інші роботи, зобов`язані отримати дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки, якщо це призводить до порушення поверхневого (родючого) шару ґрунту.
Дозвіл видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою, у якому повинні бути визначені умови зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту та порядок проведення рекультивації порушених земель. Якщо в проекті ці умови не визначені чи визначені в неповному обсязі, відповідний орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Держкомзему України /далі - Держкомзему/) відмовляє у видачі дозволу (пункт 3.3 Порядку №1).
Проект землеустрою повинен бути розроблений відповідно до вимог законодавчих та нормативно-правових актів, які регламентують порядок розробки, розгляду, погодження, затвердження та внесення змін до проектів землеустрою (пункт 3.5. Порядку).
Відповідно до пунктів 4.1, 4.2. Порядку №1 для отримання дозволу власник земельної ділянки, землекористувач або їх представник (далі - заявник) звертається із письмовою заявою до відповідного органу Держкомзему (далі - інспекційного органу Держкомзему).
До заяви (додаток 1) додаються такі документи: копія документа, що посвідчує право власності чи право користування земельною ділянкою; копія паспорта громадянина (для військових - посвідчення офіцера; юридичних осіб - копія свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи, копія статуту (положення), інформація щодо прізвища, ім`я та по батькові керівника (заступника), а також особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, їх номери телефонів; представників - копія паспорта громадянина /посвідчення офіцера/, довіреність на отримання дозволу, інформація щодо прізвища, ім`я та по батькові особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, її номер телефону); проект землеустрою із зазначенням його розробника, копія ліцензії на проведення робіт із землеустрою; копія агрохімічного паспорта земельної ділянки; копія договору на виконання земляних робіт (у разі, якщо заявник уклав договір на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки з іншою фізичною чи юридичною особою), прізвище, ім`я та по батькові особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, її номер телефону; копія документа, що підтверджує сплату коштів за відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва (у разі їх наявності).
Згідно із пунктом 4.5 Порядку №1, за результатами розгляду матеріалів інспекційний орган Держкомзему видає дозвіл чи відмовляє у його видачі. У разі відмови у видачі дозволу інспекційний орган Держкомзему письмово повідомляє про це заявника із зазначенням причин відмови.
Зміст наведених норм права свідчить, що для отримання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву, землекористувачі звертаються до відповідного органу Держкомзему із заявою та документами, серед яких також подається проект землеустрою, що має бути розроблений відповідно до вимог законодавчих та нормативно-правових актів, які регламентують порядок розробки, розгляду, погодження, затвердження та внесення змін до проектів землеустрою.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що робочий проект землеустрою було розроблено згідно із договором від 03.04.2015 та затверджено замовником 29.05.2015. Із заявою про видачу дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельної ділянки (до якої було додано, зокрема, робочий проект землеустрою, складений 29.05.2015) позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру у Сумській області    у квітні 2018 року, тобто, майже через три роки з часу його затвердження.
Зазначений робочий проект землеустрою було розроблено у відповідності до вимог статті 54 Закону №858-IV, яка на той час передбачала, що робочі проекти землеустрою  складаються з метою реалізації заходів, передбачених схемами використання та охорони земель, схемами і проектами землеустрою на основі вишукувань спеціального призначення. Робочі проекти землеустрою складаються на виконання  заходів, передбачених схемами використання та охорони земель, що потребують капітальних вкладень. Склад і зміст робочих проектів землеустрою  встановлюються залежно від конкретних природно-економічних умов,  передбачених заходів відповідно до нормативно-правових актів.
Натомість з часу затвердження робочого проекту та по день звернення позивача до ГУ Держгеокадастру у Сумській області із заявою про видачу дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельної ділянки відбулася зміна правового регулювання.
Так, згідно із Законом №497-VІІІ (набрав чинності 27.06.2015) статтю 54 Закону №858-IV було викладено у новій редакції.
Зокрема, частиною другою статті 54 Закону №858-IV, в редакції Закону №497-VІІІ, встановлено, що робочі проекти землеустрою розробляються на підставі рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Робочий проект землеустрою включає рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про розроблення робочого проекту землеустрою (крім земельних ділянок приватної власності) (пункт «в» частини третьої статті 54 Закону №858-IV, у наведеній вище редакції, з урахуванням змін, внесених Законом № 2314-VIII від 01.03.2018).
Отже, внаслідок змін, що відбулися, змінилися вимоги до робочого проекту землеустрою. Зокрема, законодавцем унормовано, що такий розробляються на підставі рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування та таке рішення має бути у складі цього проекту.
Натомість, як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, доданий до заяви про видачу дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки робочий проект землеустрою, розроблений за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, що в свою чергу не відповідає вимогам частини другої статті 54 Закону №858-IV.
Також відповідачем встановлено, що робочим проектом не передбачено усіх заходів щодо зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту та порядку проведення рекультивації порушених земель, що не спростовано позивачем.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для видачі дозволу з огляду на невідповідність робочого проекту землеустрою вимогам статті 54 Закону №858-IV, в редакції чинній на момент прийняття рішення.
Доводи скаржника в обґрунтування вимог касаційної скарги на порушення відповідачем та судами статті 58 Конституції України колегія суддів вважає безпідставним, позаяк згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, орган державної влади повинен мати чіткі законні підстави для своїх рішень, дій чи бездіяльності.
У справі №803/1541/16 (постанова від 31.03.2021) Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у тому числі, зазначила: «…у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності. 
Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками. 
Колегія суддів вважає, що такий підхід необхідно застосувати і під час вирішення цієї справи.
Також безпідставним є посилання скаржника в обґрунтування доводів касаційної скарги на те, що відповідач відмовив у видачі дозволу з підстав не передбачених законом, оскільки ТОВ «Керамейя» не було надано усі передбачені законом документи, що виключало можливість прийняття відповідачем рішення про надання дозволу.
Колегія суддів також враховує, що попереднє рішення ГУ Держгеокадастру у Сумській області, яким було відмовлено ТОВ «Керамейя» у наданні дозволу на зняття та перенесення поверхневого ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки з аналогічних підстав, було предметом касаційного перегляду у справі  №818/609/17 (постанова від 28.07.2022), у якій Верховний Суд дійшов таких же висновків.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Статтею 350 КАС України визначено, що суд    касаційної інстанції    залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що    суди першої    та    апеляційної інстанцій    не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345,    350,    355, 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Керамейя» залишити без задоволення.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26.02.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2019 у справі №480/4145/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                          А. А. Єзеров  
                                                                                          В. М. Шарапа