ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

02 червня 2022 року 	м. Дніпро	справа № 280/7802/21	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Сафронової С.В. (доповідач),
                               суддів:  Ясенової Т.І., Чепурнова Д.В.,     
за участю секретаря судового засідання Замкової А.О. 
                                                        
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Комунального некомерційного підприємства "Обласна інфекційна клінічна  лікарня" та Запорізької обласної ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03.11.2021 року в адміністративній справі №280/7802/21 за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій  у Запорізькій області до Комунального некомерційного підприємства "Обласна інфекційна клінічна  лікарня" Запорізької обласної ради, третя особа: Запорізька обласна рада про застосування заходів реагування,- 

ВСТАНОВИВ:

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 03.11.2021 року задоволено адміністративний позов  Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області  до Комунального некомерційного підприємства «Обласна інфекційна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Запорізька обласна рада про застосування заходів реагування та застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівель та приміщень   Комунального некомерційного підприємства "Обласна інфекційна клінічна лікарня"   Запорізької обласної ради за адресами: місто Запоріжжя, бульвар Гвардійський, буд. 142; Запорізька область, Мелітопольський район, Приазовська ОТГ, с. Строганівка, вул. Балановського, буд. 60. Цим же рішенням суду вказано спосіб і порядок виконання даного рішення шляхом зобов`язання Комунального некомерційного підприємства "Обласна інфекційна клінічна лікарня"   Запорізької обласної ради повністю зупинити експлуатацію будівель та приміщень за адресами: місто Запоріжжя, бульвар Гвардійський, буд. 142; Запорізька область, Мелітопольський район, Приазовська ОТГ, с. Строганівка, вул. Балановського, буд. 60, окрім робіт пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, до повного усунення цих порушень за вказаними адресами.
Зазначене рішення суду першої інстанції оскаржено в апеляційному порядку відповідачем по справі та третьою особою з підстав неврахування судом доводів, неналежної оцінки наданих до суду доказів та неправильного застосування до спірних правовідносин норм матеріального права, у зв`язку з чим просить скасувати рішення суду першої інстанції повністю та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до Комунального некомерційного підприємства «Обласна інфекційна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Запорізька обласна рада, відмовити у повному обсязі.
Апеляційні скарги мотивовані тим, що приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що до відповідача необхідно застосувати заходи реагування у вигляді зупинення експлуатації належних йому будівель у зв`язку з не наданням відповідачем доказів усунення всіх зафіксованих в акті перевірки порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, що не відповідає дійсності, оскільки за результатом проведення Головним управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області у період з 29 по 30 вересня 2021 року перевірки за ініціативою Комунального некомерційного підприємства «Обласна інфекційна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради згідно листа вих.№ 1574 від 22.09.2021 було встановлено часткове виправлення порушень зафіксованих в акті перевірки №498 від 25.05.2021 та приписі за № 336 від 31.05.2021, що підтверджено складеним 06.10.2021 року за результатами перевірки приписом про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки за № 314, в якому встановлено строк для усунення порушень до 06.12.2021, і наразі відповідні заходи щодо усунення порушень тривають.
Крім того, акцентуючи увагу суду апеляційної інстанції на положеннях п.12 ч.1 ст.67,  ч.2 ст.68,  ст.69 ч.1 ст.70 Кодексу цивільного захисту України, ч.7 ч.8 ст.7  Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», апелянт наголошує на тому, що законодавець розмежував заходи реагування на порушення, встановлені контролюючим органом за результатами перевірки, в залежності від наслідків, до яких можуть призвести такі порушення, а саме у випадку встановлення порушень, які: реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей - контролюючий орган має звернутись з позовом до суду для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, тощо; та які не створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей - контролюючим органом (у межах своїх повноважень) має бути складено припис, розпорядження чи постанова, а перевірка усунення виявлених порушень повинна була проводитися з дотриманням ч.1 ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Отже, на переконання апелянта, ГУ ДСНС склавши за результатами здійснення в період з 12 травня по 25 травня 2021 року заходу державного нагляду Припис від 31.05.2021 №336 про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, до якого були включені всі порушення, що були виявлені під час перевірки, та встановлені строки для їх усунення, повинен був перевірити виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю), що у даному випадку не відбулося, внаслідок чого позивач не переконавшись у виконанні суб`єктом господарювання - КНП «ОІКЛ» ЗОР вимог вже застосованого заходу реагування - Припису №336, звернувся до адміністративного суду з позовом про повне зупинення експлуатації будівель останнього, тобто для вжиття ще одного заходу реагування щодо одних і тих самих порушень. Хоча системний аналіз чинного законодавства дає підстави вважати, що законодавством не передбачено можливість вжиття ДСНС щодо одного і того ж порушення одночасно кількох заходів реагування.
 Також скаржники звертають увагу колегії суддів на те, що законодавство не відносить сам факт відсутності обладнання приміщень системою протипожежного захисту до тих обставин, які створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей. Навпаки, законодавець пов`язує настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню. У свою чергу, встановлення автоматичної пожежної сигналізації, - як однією із вимог дотримання Правил протипожежної безпеки, передбачено з метою - вчасного виявлення займання, тобто вже виниклої пожежі. Відповідно, на переконання апелянта безпідставними є висновки позивача про те, що виявлені ним порушення перебувають у причинно-наслідковому зв`язку з потенційною можливістю виникнення пожежі, розповсюдженням вогню та ін., що підтверджено Верховним Судом у постановах від 28 квітня 2021 року у справі № 640/10129/20, від 16 вересня 2020 року у справі № 816/4755/15.
Стосовно інших порушень, зазначених в позові такими, що залишилися неусунутими станом на 30.09.2021, апелянт вказуючи на проведення ним згідно Договору послуг від 03.08.2021 №92/03 та Акту наданих послуг від 06.08.2021 №1656 вогнезахисної обробки (просочення) дерев`яних конструкцій будівлі двоповерхового лікувального корпусу - літера Б-2), та наявність вже розробленої проектної документації щодо інших будівель, і вважає, що відповідно до вимог пунктом 2 статті 12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» повинен був бути застосований принцип пропорційності порушення і покарання. Тобто, позивачем не повинен був застосовуватися до спірних правовідносин виключний захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень об`єкту перевірки, обрання якого є можливим тільки у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, що підтверджується аналогічною правовою позицією Верховного Суду, яка міститься у постанові від 21.10.2019 у справі № 810/4274/17.
Оскільки відповідачем частково усунуто та продовжують усуватися виявлені позивачем порушення вимог законодавства, що свідчить про відсутність підстав для застосування крайнього заходу реагування у вигляді зупинення експлуатації будівель КНП «ОІКЛ» ЗОР, виходячи з принципу співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли, та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також з огляду на функціональне призначення відповідача, пов`язане із забезпеченням медичного обслуговування та лікування громадян в умовах епідемії, що є основним напрямком діяльності відповідача – суд першої інстанції повинен сприймати  Акт перевірки №498 від 25.05.2021 та Акт перевірки №425 від 30.09.2021 як не належні докази. А оскільки інших доказів (письмових, речових, електронних або інших), що підтверджують наявність порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, про які контролюючий орган мав зазначити у цих Актах перевірок, до матеріалів справи позивачем не додано, на думку відповідача, адміністративний суд має усі підстави для відмови у задоволені вимог позивача по цій справі.
У відзиві на апеляційну скаргу позивача Запорізька обласна рада підтримуючи вимоги апелянта наводить ті ж доводи, що і відповідач у своїй скарзі та просить задовольнити вимоги апеляційної скарги відповідача та скасувати рішення суду першої інстанції, прийнявши по справі інше рішення про відмову у задоволення позову в повному обсязі.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач посилається на безпідставність доводів відповідача, оскільки загроза життю та/або здоров`ю людей є оціночним поняттям та визначається правилами і нормами нормативно-правових актів, які складено на підставі аналізу причин виникнення пожеж та їх небезпечних наслідків, а повноваженнями віднесеня виявлених порушень до таких що не створюють загрози життю та здоров`ю людей і визначення ступеню небезпеки підконтрольних об`єктів – наділений саме  орган, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки.
При цьому, позивач наголошує, що не усунення відповідачем повністю виявлених перевіркою порушень прямою дією впливає на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що спричинить загрозу життю та здоров`ю людей, оскільки впливає: на забезпечення безпеки роботи установи, безпеки його пацієнтів, лікарів, співробітників та обслуговуючого персоналу у відповідності з вимогами протипожежних норм, техногенної безпеки ш цивільного захисту; на своєчасність виявлення надзвичайної ситуації, пожежі; на ліквідацію пожежі, надзвичайної ситуації та ліквідації її наслідків. При такому становищі пацієнти та лікарі установи постійно перебувають в умовах, коли існує реальна загроза втрати життя, отримання травм, шкоди своєму здоров`ю через невиконання та ігнорування керівництвом та посадовими особами відповідача вимог законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту.
Щодо вжиття одночасно кількох заходів реагування, позивач посилаючись на ч.4 ст.5 КАСУ, ч.7 і ч.8 ст.7, абз.4 ч.1 ст.8 Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» віднесено до повноважень та обов`язків органу державного нагляду (контролю), а позиція відповідача стосовно послідовності вжиття заходів у його випадку є помилковою, тому просить залишити апеляційну скаргу без задоволення а рішення суду першої інстанції без змін.
Заслухавши пояснення представників сторін по справі, обговоривши доводи апеляційної скарги та відзивів на неї, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин та правильність застосування до них норм матеріального права, колегія суддів не встановила правових підстав для задоволення вимог апелянта та для скасування рішення суду першої інстанції, виходячи з нижченаведеного.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що згідно зі складеним 25.05.2021 співробітниками ГУ ДСУНС у Запорізькій області Актом № 498 (надалі - Акт перевірки № 498 від 25.05.2021) у період з 12.05.2021 по 25.05.2021 проведено позапланову перевірку щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, і підписано було цей Акт № 498 представником відповідача без жодних зауважень чи застережень.
Вирішуючи поданий до суду ГУ ДСУНС у Запорізькій області позов, суд першої інстанції звернув увагу на те, що вимоги позивача у цій справі обґрунтовано лише порушеннями, зазначеними в пунктах 1, 2, 4, 5, 9, 11, 19, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 52, 53, 55, 56, 57, 64, 68, 70, 71, 75, 76, 77 "Опису виявлених порушень вимог законодавства" Акту перевірки N 498 від 25.05.2021, а відповідачем в свою чергу не надано суду жодного доказу на підтвердження усунення наведених порушень, в зв`язку з чим у суду першої інстанції також не виникло зауважень до викладеного в Акті перевірки № 498 від 25.05.2021 та в позовній заяві порушення відповідачем вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Наведені висновки суду першої інстанції грунтуються на ретельному обговоренні та детальній оцінки відповідно до фактичних обставин спірних правовідносин згаданих в Акті перевірки № 498 від 25.05.2021 положень: п. 16 розділу II, п.2.5 п.2.9 п.2.16 п.2.17 п.2.23 п.2.31 глави 2 розділу III, п. 1.6 п.1.8 п.1.17 п.1.20 глави 1 розділу IV,  п.1.1 п.1.2 п.4 глави 1, п.2.1 глави 2 і п.3.6 п.3.9 п.3.11 глави 3 розділу V "Правил пожежної безпеки в Україні", затверджених 30.12.2014 наказом Міністерства внутрішніх справ України, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 05.03.2015 за N 252/26697 (далі  - Правила пожежної безпеки в Україні); а також Правил експлуатації та типовими нормами належності вогнегасників, затвердженими наказом Міністерства внутрішніх справ України від 15 січня 2018 року N 25, зареєстрованими в Міністерстві юстиції України 23 лютого 2018 року за № 225/31677; ст.133 Кодексу цивільного захисту України, що саме і надало суду першої інстанції можливості підтвердити, що виявлені позивачем під час позапланової перевірки відповідача як кожне правопорушення окремо, так і всі правопорушення в цілому створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, внаслідок чого суд першої інстанції дійшов висновку, що залишення не усуненим відповідачем хоча б одного з порушення наведеного в Акті перевірки N 498 від 25.05.2021 залишає існування загрози життю та/або здоров`ю людей.
Судова колегія повністю погоджується з висновками суду першої інстанції у цій справі, оскільки під час вирішення спору у цій справі до суду першої та апеляційної інстанцій відповідачем не надано належних доказів, яким зокрема є складений позивачем відповідний Акт позапланової перевірки про усунення відповідачем виявлених порушень у повному обсязі. Відповідно, відповідачем не спростовано факт існування порушень, які внаслідок екплуатації будівель та приміщень Комунального некомерційного підприємства «Обласна інфекційна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради за адресами: місто Запоріжжя, бульвар Гвардійський, буд. 142 та Запорізька область, Мелітопольський район, Приазовська ОТГ, с. Строганівка, вул. Балановського, буд. 60 -  реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
   Колегія суддів апеляційної інстанції залишаючи в силі рішення суду першої інстанції зауважує, що застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) є необхідним оперативним та превентивним способом впливу на порушника з метою усунення існування загрози життю та здоров`ю людей, а застосування таких заходів у даному спірному випадку обумовлено виключно наявністю підстав, передбачених ст.70 Кодексу цивільного захисту України, зокрема фактом недотримання вимог пожежної безпеки, та в цьому спірному випадку не залежить від часткового виконання відповідачем вимог органу контролю щодо усунення виявлених та зафіксованих в Акті перевірки № 498 порушень.
  Судова колегія не сприймає доводи апелянта стосовно усунення більшої частини порушень як підставу для скасування рішення суду першої інстанції та для відмови у задоволені вимог позивача, оскільки, з урахуванням положень статті 2 Кодексу цивільного захисту України, законодавець пов`язує настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню, існуючі, тобто, не усунуті  на підприємстві відповідача порушення у сфері пожежної і техногенної безпеки можуть кваліфікуватись як такі, що створюють реальну загрозу життю і здоров`ю людей. 
Виходячи з того, що застосування заходів реагування не є юридичною відповідальністю в розумінні ст. 61 Конституції України, а відповідач об`єктивно має можливість відновити експлуатацію будівель та приміщень  Комунального некомерційного підприємства «Обласна інфекційна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради шляхом усунення усіх порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей та звернення до контролюючого органу з вимогою про проведення позапланової перевірки, саме за результатами якої може бути підтверджено чи не підтверджено факт виконання вимог контролюючого органу.           
Враховуючи наведені норми права та те, що компетентним суб`єктом владних повноважень з питань існування загрози життю та/або здоров`ю людей при порушенні вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є позивач, то суд вважає, що доказом буде відповідний Акт позапланової перевірки, складений позивачем, про усунення відповідачем виявлених порушень у повному обсязі.
Як встановлено апеляційним судом, станом на 30.09.2021 залишилось не усунутим відповідачем порушення, що повязано з не забезпеченням системою протипожежного захисту (системою пожежної сигналізації та системою керування евакуюванням людей) відповідно до вимог ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» приміщень будівель: п`ятиповерхового лікувального корпусу, будівлі господарчої служби та гаражів, двоповерхового лікувального корпусу (літера Б-2), приймального відділення (літера В), лікувального корпусу (літера Г), лікувального корпусу (літера Д), пральні (літера Ж), та кухні (харчовий блок) (літера Л), що підтверджено Актом позапланової перевірки відповідача від 30 вересня 2021 р. №425 та не спростовується самим відповідачем і третьою особою у справі.
Доводи апелянта про те, що порушення, які залишилися не усунутими, не створють загрозу життю та/або здоров`ю людей, не перебувають у причинно-наслідковому зв`язку з потенційною можливістю виникнення пожежі, розповсюдженням вогню та ін. – не приймаються колегією суддів як підстава для відмови у застосуванні заходів реагування, оскільки усі перелічені недоліки системи протипожежного захисту будівель та приміщень відповідача не є формальними, а стосуються наявності у відповідача порушень, які можуть призвести до займання і відсутності необхідної системи заходів для уникнення пожежі, забезпечення своєчасного її виявлення та гасіння, попередження людей про небезпеку.
Дійсно, поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям, який лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері. 
Згідно з пунктом 24 частини першої статті     2 Кодексу цивільного захисту України           надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності.
У відповідності до пункту 26 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України, небезпечним чинником є складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров`ю людини.
Відповідно до визначення ДСТУ 2272-06 «Пожежна безпека. Терміни та визначення основних понять» небезпечним чинником пожежі є прояв пожежі, що призводить чи може призвести до опечення, отруєння леткими продуктами згоряння або піролізу, травмування чи загибелі людей та (або) до заподіяння матеріальних, соціальних, екологічних збитків. До небезпечних факторів пожежі належать: підвищена температура, задимлення, погіршення складу газового середовища.
Згідно з вимогами пункту 33 частини першої статті     2 Кодексу цивільного захисту України пожежна безпека – відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.
Таким чином, пожежі відносяться до надзвичайних ситуацій, а загроза життю та здоров`ю людей виникає як за наявності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, так і за наявності інших порушень по нездійсненню заходів щодо захисту людей від наслідків такого порушення, що підвищують ризик виникнення пожеж та шкідливого впливу небезпечних чинників при пожежі, яка уже виникла. При цьому, усунення частини виявлених порушень не свідчить про відсутність загрози життю та здоров`ю людей та, як наслідок, відсутності підстав для застосування відповідних заходів реагування.
При цьому, колегія суддів апеляційної інстанції наголошує, що відсутність належного фінансування не звільняє відповідача від виконання ним імперативних норм протипожежного законодавства. Чинне законодавство не ставить в залежність необхідність в застосуванні заходів реагування від наявності чи відсутності бюджетних коштів (фінансової спроможності) відповідача та не може бути підставою для відкладення вжиття заходів щодо усунення факторів небезпеки життю, здоров`ю громадян.
Надаючи оцінку виявленим під час контролюючого заходу та відображеним у Актах перевірки № 498 від 25.05.2021 та №425 від 30.09.2021 порушенням, колегія суддів дійшла висновку, що неусунуті станом на 30.09.2021 і на час судового вирішення спору порушення відповідача у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту повинні кваліфікуватись як такі, що створюють реальну загрозу життю і здоров`ю працівників та паціентів та персоналу медичного закладу, оскільки можуть призвести до займання та розповсюдження вогню в приміщеннях вказаного закладу та невідворотних негативних наслідків.
З огляду на викладене, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційних скарг, оскільки судом першої інстанції у цій справі було правильно встановлено обставини спірних правовідносин та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст.242, 315, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

                                                            П о с т а н о в и в:

Апеляційні скарги Комунального некомерційного підприємства "Обласна інфекційна клінічна  лікарня" та Запорізької обласної ради - залишти без задоволення. 
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року - залишити без змін.
Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.
   
Головуючий - суддя                                                                      С.В. Сафронова 

                               суддя                                                                      Т.І. Ясенова 

                               суддя                                                                      Д.В. Чепурнов