ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2022 року 
м. Київ
справа №420/3405/21
провадження № К/9901/37800/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року (головуючий суддя Стас Л.В., судді Турецька І.О., Шеметенко Л.П.)
у справі № 420/3405/21 
за позовом ОСОБА_1 
до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області 
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У березні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області від 25 лютого 2021 року "Про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства" в частині відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0000 га, яка розташована на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області, у зв`язку з невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, наступним громадянам: ОСОБА_1 ;
- зобов`язати Куяльницьку сільську раду Подільського району Одеської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею по 2 га у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок несформованих земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області за межами населеного пункту с. Глибочок Подільського району, Одеської області у відповідності із пунктом "б" частини 1 статті 121 ЗК України, позначені на Публічній кадастровій карті: Район: Котовський КОАТУУ: 5122980400 Зона: 01 Квартал: 004 Область: Одеська, які мають межі з земельними ділянками кадастровий номер 5122980400:01:004:0261, 5122980400:01:004:0270, 5122980400:01:004:0250;
- встановити судовий контроль виконання судового рішення шляхом зобов`язання Куяльницьку сільську раду Подільського району Одеської області надати звіт до Одеського окружного адміністративного суду про виконання судового рішення по справі;
- стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Куяльницької сільської ради судові витрати за подання правничої допомоги в сумі 5000 грн.
2.          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 травня 2021 року позов задоволено повністю.
3.          Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 травня 2021 року скасовано, прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 -відмовлено.
4.          Позивач із вказаним судовим рішенням суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, натомість, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 02 лютого 2021 року ОСОБА_1 подав до Куяльницької сільської ради заяву - запит на отримання дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею по 2 га у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок несформованих земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області за межами населеного пункту с. Глибочок Подільського району, Одеської області у відповідності із пунктом «б» частини 1 статті 121 ЗК України, позначені на Публічній кадастровій карті: Район: Котовський КОАТУУ: 5122980400 Зона: 01 Квартал: 004 Область: Одеська, які мають межі з земельними ділянками кадастровий номер 5122980400:01:004:0261, 5122980400:01:004:0270, 5122980400:01:004:0250.
6.          У відповідь на запит на інформацію позивач отримав лист від 08 лютого 2021 року № 02-29/13-із, у якому зазначено, що відповідач надіслав запит до Відділу у Подільському районі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо категорії, правового стану та кількісних і якісних характеристик.
7.          Головне управління Держгеокадастру в Одеській області 09 лютого 2021 року за № 2/378-21 надало позивачу відповідь про надання інформації, згідно з якою: 
- земельна ділянка орієнтовною площею - 4.000 га, яка розташована на території Куяльницької сільської ради, Подільського району, Одеської області (за межами села Глибочок) відноситься до земель державної власності. Категорія земель - землі призначення, угіддя - рілля;
- земельна ділянка орієнтовною площею - 1,7800 га, яка розташована на території Куяльницької сільської ради Подільського району, Одеської області (за межами села Глибочок) відноситься до земель державної власності. Категорія земель - землі сільськогосподарської о призначення, угіддя - рілля;
- земельна ділянка орієнтовною площею - 1,7300 га, яка розташована на території Куяльницької сільської ради Подільського району, Одеської області (за межами села Глибочок), відноситься до земель державної власності. Категорія земель - землі сільськогосподарського призначення, угіддя- рілля;
- земельна ділянка орієнтовною площею - 3,1685 га, яка розташована на території Куяльницької сільської ради Подільського району, Одеської області (за межами села Глибочок), відноситься до земель колективної власності колишнього КСП «Перемога». Категорія земель - землі сільськогосподарського призначення, угіддя-рілля;
- земельна ділянка орієнтовною площею - 3,7007 га, яка розташована на території Куяльницької сільської ради Подільського району, Одеської, області (за межами села Глибочок), відноситься до земель колективної власності колишнього КСП «Перемога». Категорія земель - землі сільськогосподарського призначений, угіддя-рілля;
- земельна ділянка орієнтовною площею - 3,1425 га, яка розташована на території Куяльницької сільської ради Подільського району. Одеської області (за межами села Глибочок), відноситься до земель колективної власності колишнього КСП «Перемога». Категорія земель - землі сільськогосподарського призначення, угіддя рілля.
Земельні ділянки не внесені до автоматизованої системи Державного земельного кадастру.
8.          25 лютого 2021 року Куяльницька сільська рада Подільського району Одеської області прийняла рішення №795-VIII «Про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства», в якому пунктом 1 вирішила відмовити у наданні дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0000 га, яка розташована на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області, у зв`язку з невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, наступним громадянам: зокрема, ОСОБА_1 ..
9.          Не погоджуючись з зазначеним рішенням, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що жодної з наведених у частині 7 статті 118 ЗК України підстав для відмови позивачу у наданні дозволу відповідач в оскаржуваному рішенні не конкретизував, лише процитувавши вказану норму закону, без зазначення того, в чому саме полягає: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
11.          Суд апеляційної інстанції з таким висновком не погодився, вважав, що позивач має можливість отримати дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства, із земель державної або комунальної власності сільськогосподарського призначення, однак за умови, якщо такого права він не використав раніше.
12.          Колегія суддів врахувала, що з листа Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 09 лютого 2021 року за № 2/378-21 вбачається, що запитувані позивачем земельні ділянки, не відносяться до земель комунальної власності, та відповідач не є компетентним органом щодо їх розпорядження.
Наведені обставини свідчать про те, що місце розташування бажаної до відведення земельної ділянки не відповідає містобудівній документації, земельна ділянка не є вільною. 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13.          Скаржник у касаційній скарзі посилається на те, що суд апеляційної інстанції під час вирішення спору не врахував висновок Верховного Суду, викладений в постанові від 09 січня 2020 року у справі № 812/1264/17 в частині того, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко- економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно- територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
14.          На думку позивача, суд апеляційної інстанції ґрунтує своє рішення на припущеннях, стверджуючи, що з листа Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 09 лютого 2021 року за № 2/378-21 вбачається, що запитувані позивачем земельні ділянки, не відносяться до земель комунальної власності, та відповідач не є компетентним органом щодо їх розпорядження, а наведені обставини свідчать про те, що місце розташування бажаної до відведення земельної ділянки не відповідає містобудівній документації, земельна ділянка не є вільною, та про те, що ймовірно, є перешкоди для надання дозволу на розробку проекту землеустрою, які повинні бути з`ясовані під час розгляду заяви позивача.
15.          Позивач з посиланням на практику Верховного Суду, висловлену у постановах від 24 грудня 2019 року у справі № 823/59/17, від 02 липня 2020 року у справі № 825/2228/18, вважає, що повноваження відповідача не є дискреційними і тому суд першої інстанції обрав вірний спосіб захисту порушеного права.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
17.           Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".
18.          За змістом частин 1 - 3 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
19.          У статті 121 ЗК передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (пункт "б" частини 1), для ведення садівництва - не більше  0,12 гектара (пункт "в" частини 1).
20.          Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
21.          Зі змісту частини 6 статті 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
22.          Частиною 7 статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
23.          У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою має бути зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частини 7 статті 118 ЗК України.
24.          Верховний Суд зазначає, що основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій була перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.
25.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що в оскарженому рішенні сільської ради для всіх громадян, чиї заяви та клопотання розглядалися, визначено таку підставу: у зв`язку з невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
26.          Також у рішенні зазначено, що Куяльницька сільська рада керувалася статтями 12, 118 ЗК України, пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 2018 року №60 «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об`єднаних територіальних громад», Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні» від 10 липня 2018 року №2498-VІІІ та враховуючи рекомендації постійної комісії з земельних відносин, природокористування, планування території, будівництва, архітектури, охорони пам`яток історичного середовища та благоустрою.
27.          Вказане рішення не містить конкретизації по кожному громадянину у чому саме полягала невідповідність обраної земельної ділянки.
28.          Окружний адміністративний суд задовольнив позов фактично через те, що оскаржуване рішення не містило конкретизації підстав для відмови.
29.          Суд апеляційної інстанції взяв до уваги лист Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 09 лютого 2021 року за № 2/378-21, в якому зазначено, що обрані позивачем земельні ділянки не відносяться до земель комунальної власності, та Куяльницька сільська рада не є компетентним органом щодо їх розпорядження.
30.          Верховний Суд зазначає, що поняття вмотивованості рішення суб`єкта владних повноважень є оціночним.
31.          Дійсно, відповідач мав відтворити мотивування у чому саме полягала невідповідність обраної земельної ділянки кожного громадянина вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, що є недоліком оскарженого рішення.
Проте цей недолік не свідчить про беззаперечну протиправність рішення та необхідність його скасування тільки з цієї підстави.
32.          У цій справі суд апеляційної інстанції встановив, що додані позивачем до заяви про надання у власність земельної ділянки графічні матеріали містили в тому числі землі, розпорядження якими, відповідно до статті 122 ЗК України, не належить до повноважень відповідача.
33.          Згідно зі статтею 80 ЗК України суб`єктами права власності на землю є: б) територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
34.          Відповідно до частин першої-третьої статті 83 ЗК України землі, які належать на праві власності територіальним громадам є комунальною власністю.
35.          У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування; в) землі та земельні ділянки за межами населених пунктів, що передані або перейшли у комунальну власність із земель державної власності відповідно до закону.
36.           Частиною 5 статті 83 ЗК України передбачено, що територіальні громади набувають землю у комунальну власність у разі: а) передачі їм земель державної власності; б) відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності відповідно до закону; в) прийняття спадщини або переходу в їхню власність земельних ділянок, визнаних судом відумерлою спадщиною; г) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; ґ) виникнення інших підстав, передбачених законом.
37.          Статтею 12 ЗК України установлено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить: а) розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
38.          Згідно з частиною першою статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. 
За змістом частини 1 цієї статті сільські ради передають у власність або у користування земельні ділянки лише із земель комунальної власності відповідних територіальних громад.
39.          Відповідно до статті 125 ЗК України ("Виникнення права на земельну ділянку") право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
40.          Статтею 126 ЗК України ("Оформлення речових прав на земельну ділянку") передбачено, що право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
41.          З аналізу вказаних норм ЗК України вбачається, що земельним законодавством чітко врегульовано питання якими землями розпоряджаються органи місцевого самоврядування. 
42.          Своєю чергою, прийняття органом місцевого самоврядування рішення про розпорядження тією землею, виключне право розпоряджатися якою має орган виконавчої влади, суперечить закону і засадам правового порядку, порушує права того державного органу, повноваження якого привласнив орган місцевого самоврядування.
43.          Оскаржуване рішення Куяльницької сільської ради про відмову позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є законним з огляду на те, що орган місцевого самоврядування не може розпоряджатися саме тією земельною ділянкою, яку бажав отримати у власність позивач.
44.          Можливість визнання відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою законною з підстав того, що особа звернулася до неналежного органу влади, уповноваженого на розпорядження земельною ділянкою підтримана у постанові Верховного Суду від 06 липня 2022 року у справі №546/1014/16-а.
45.          Верховний Суд вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про те, що ґрунтується на припущеннях висновок суду апеляційної інстанції про те, що обрані позивачем земельні ділянки не відносяться до земель комунальної власності, оскільки П`ятим апеляційним адміністративним судом вказаний висновок зроблено на підставі інформації, отриманої від Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, яке є розпорядником земель державної власності на території відповідної області. Крім того, доказів на спростування такої інформації позивачем надано не було.
46.          Враховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відмову скасуванні оскаржуваного рішення.
47.          Зобов`язання судом першої інстанції сільську раду надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою є незаконним і вірно скасовано судом апеляційної інстанції, з огляду на те, що орган місцевого самоврядування не мав правових підстав на розпорядження відповідною земельною ділянкою. 
48.          Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на висновок Верховного Суду, викладений в постанові від 09 січня 2020 року у справі № 812/1264/17 через те, що у названій справі не було встановлено звернення до неналежного органу з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Вказане не дозволяє аналогічно застосувати положення законодавства та, відповідно, правову позицію у справі №812/1264/17 до вибору і застосування норм права у справі №420/3405/21.
49.          Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
50.          З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а постанови суду апеляційної інстанції - без змін.
51.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін судове рішення П`ятого апеляційного адміністративного суду, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись статтями 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року у справі №420/3405/21 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб