ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2022 року 

м. Київ

справа № 382/904/17
адміністративне провадження № К/9901/59034/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на рішення Згурівського районного суду Київської області від 12.03.2018 (суддя Хижний Р.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04.07.2018 (колегія у складі суддів Петрика І.Й., Собківа Я.М., Бужак Н.П.)
у справі №382/904/17 
за позовом ОСОБА_2 до Яготинської міської ради Київської області, ОСОБА_1 , 
треті особи - Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , 
про визнання протиправними та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1.          06.06.2017 ОСОБА_2 звернулася до суду з позовом, в якому (з урахування уточнення позовних вимог від 25.10.2017) просила:
-          визнати протиправним та скасувати рішення Яготинської міської ради Київської області від 23.05.2017 № 892-19-VII «Про затвердження Детального плану території земельної ділянки (кадастровий номер 3225510100:07:052:0037) площею 0,040 га в АДРЕСА_1 , що належить на праві власності ОСОБА_1 »; 
-          визнати протиправним та скасувати рішення Яготинської міської ради Київської області від 10.08.2017 №1029-22-VII «Про зміну цільового призначення земельної ділянки (кадастровий номер 3225510100:07:052:0037) гр. ОСОБА_1 по АДРЕСА_1 з для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд на для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, в межах населеного пункту в адміністративних межах Яготинської міської ради»;
-          зобов`язати Яготинську міську раду Київської області провести повторні громадські слухання щодо врахування громадських інтересів під час розробки детального плану території в АДРЕСА_1 , а саме перед затвердженням проекту містобудівної документації земельної ділянки (кадастровий номер 3225510100:07:052:0037), площею 0,040 га в АДРЕСА_1 , що належить на праві власності ОСОБА_1 .
2.          Рішенням Згурівського районного суду Київської області від 12.03.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 04.07.2018, позов задоволено.
3.          13.08.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій відповідач ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
4.          Ухвалою Верховного Суду від 20.08.2018 відкрито касаційне провадження. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачу ОСОБА_1 на праві приватної власності належить земельна ділянка для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 . 
Земельна ділянка розподілена на дві земельні ділянки, а саме ділянку площею 0,0600 га (кадастровий номер 3225510100:07:052:0038) та ділянку площею 0,0400 га (кадастровий номер 3225510100:07:052:0037). Адреса розташування земельної ділянки площею 0,0400 га (кадастровий номер 3225510100:07:052:0037) змінена на АДРЕСА_1 .
6.          Згідно з рішенням Яготинської міської ради від 23.05.2017 № 892-19-VII затверджено Детальний план території земельної ділянки (кадастровий номер 3225510100:07:052:0037) площею 0,0400 га в АДРЕСА_1 , що належить на праві власності ОСОБА_1 , та обмеженої з заходу землі загального користування, АДРЕСА_1 , зі сходу домоволодіння по АДРЕСА_1 , з півночі землі загального користування, з півдня землі загального користування, АДРЕСА_1 , розробленого з метою зміни цільового призначення земельної ділянки (кадастровий номер 3225510100:07:052:0037) з будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд на будівництво та обслуговування будівель торгівлі.
7.          В газеті «Місто моє Яготин» № 4 (159) від 27.01.2017 було розміщено повідомлення про проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів при розробці детального плану території в АДРЕСА_1 .
8.          30.01.2017 на офіційному веб-сайті Яготинської міської ради було розміщено повідомлення про проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів при розробці детального плану території в АДРЕСА_1 .
9.          28.02.2017 в Яготинській міській раді були проведені громадські слухання щодо врахування громадських інтересів при розробці детального плану території в АДРЕСА_1 .
10.          Рішенням Яготинської міської ради від 10.08.2017 № 1029-22-VII затверджено зміну цільового призначення земельної ділянки для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
11.          Позивач зверталася до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області із зверненням щодо порушення державних будівельних норм при будівництві по АДРЕСА_1 . Під час проведення перевірки Департамент встановив, що відповідач ОСОБА_1 на території належної йому земельної ділянки провів роботи з влаштування господарської будівлі, влаштування якої не передбачено будівельним паспортом. 
За наслідками перевірки Департамент склав протокол у справі про адміністративне правопорушення від 09.03.2016 № 3-Л-А-0903/3 та надав припис про усунення виявлених порушень містобудівного законодавства від 09.03.2016 №С-0903/3.
12.          Позивач зверталася до Яготинського міського голови Дзюби Н.М. та депутатів Яготинської міської ради ОСОБА_10 , ОСОБА_11 зі скаргою щодо проведення перевірки по факту здійснення будівництва ОСОБА_1 споруд для здійснення підприємницької діяльності з порушенням ДБН про санітарно-охоронні обмеження.
13.          Не погоджуючись із діями відповідача, позивач звернулася до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14.          Позивач зазначила, що відповідач є суб`єктом підприємницької діяльності та здійснює торгівлю будівельними матеріалами, самовільно на своїй земельній ділянці розпочав будівництво складських приміщень для торгівлі будівельними матеріалами. 
Рішення про затвердження Детального плану території земельної ділянки площею 0,0400 га в АДРЕСА_1 , що належить ОСОБА_1 , розроблено з метою зміни цільового призначення земельної ділянки суттєво порушує права позивача, оскільки прийняте без врахування думки громадськості.
15.          Відповідач ОСОБА_1 пояснив, що повідомлення про проведення громадських слухань були розміщені на офіційному веб-сайті та опубліковане в офіційному друкованому виданні. З повідомлення чітко зрозуміло щодо якої саме земельної ділянки розроблено детальний план. Позивач, як власник земельної ділянки, мав право щодо її розподілу на частини з присвоєнням окремих адрес, без врахування думки третіх осіб. Позивачка мала можливість ознайомитись із детальним планом, подати свої зауваження та пропозиції, проте таким правом не скористалася.
16.          Відповідача Яготинська міська рада проти задоволення позову заперечувала, обґрунтовувала тим, що повідомлення про проведення громадських слухань опубліковано в газеті Яготинської міської ради «Місто моє Яготин» № 4 (159) від 27.01.2017, було розміщено на офіційному веб-сайті Яготинської міської ради. З детальним планом, який містив текстові та графічні матеріали, можна було ознайомитись в Яготинській міській раді, про що було зазначено в повідомленні. Твердження позивача про порушення порядку оприлюднення повідомлення про проведення громадських слухань та оприлюднення проекту містобудівної документації є безпідставним. У визначений термін позивачка не подавала пропозицій чи зауважень.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17.          Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що при підготовці та затвердженні Детального плану території земельної ділянки ОСОБА_1 Яготинською міською радою не було додержано вимог постанови Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні», а саме не забезпечено участь громадськості у прийнятті рішення із зазначеного питання.
При підготовці до громадських слухань в порушення вимог п. 5 Порядку не було проведено жодних інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо), які, враховуючи неодноразові попередні звернення позивачки ОСОБА_2 та третіх осіб, мали бути проведені.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18.          У касаційній скарзі відповідач ОСОБА_1 посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанції ухвалили незаконне та необґрунтоване рішення, з огляду на таке:
А) Яготинська міська рада забезпечила участь громадськості у прийнятті оскаржуваного рішення, адже відповідач належним чином опублікував рішення щодо розроблення проекту містобудівної документації, а тому позивач мала можливість взяти участь у громадських обговореннях. Відповідач в оголошенні чітко визначив мету, склад та зміст містобудівної документації із вказівкою про місцезнаходження земельної ділянки. Ця інформація є вичерпною для повідомлення про проведення громадських слухань;
Б) суди неправомірно взяли до уваги покази свідків депутатів ОСОБА_10 та ОСОБА_12 про проведення громадських слухань з порушеннями вимог законодавства та про звернення до них позивачки та третіх осіб, адже не надано жодних доказів письмових звернень позивачки. Крім того, свідки ввели в оману суд першої інстанції про те, що при прийнятті оскаржуваного рішення ОСОБА_10 утримався, а ОСОБА_12 голосував проти, адже під час прийняття рішення ОСОБА_12 був відсутній, а ОСОБА_10 голосував «за».
В) права позивачки прийняттям оскаржуваного рішення порушено не було.
19.          У відзиві позивач покликається на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на те, що повідомлення про проведення слухань мало загальний характер та не містило необхідної інформації про склад та зміст містобудівної документації. Відсутні відомості про час та місце проведення слухань,про відповідальну особу.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву та дійшов такого висновку.
21.          Відповідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22.          Згідно з ст. 5 Закону України «Про основи містобудування» при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені зокрема урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові території, інформування через засоби масової інформації громадян про плани перспективного розвитку територій і населених пунктів, розміщення важливих містобудівних об`єктів, участь громадян, об`єднань громадян в обговоренні містобудівної документації, проектів об`єктів і внесення відповідних пропозицій до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, захист прав громадян та громадських організацій згідно із законодавством.
23.          Відповідно до ст. 19 Закону України «Про основи містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Матеріали детального плану території не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.
Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
24.          Згідно зі ст. 21 Закону України «Про основи містобудівної діяльності», громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.
Забороняється затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації .
Підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування є оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні .
Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.
25.          Відповідно до п. 5 Постанови Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» (далі - Порядок №555) повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити: 
- інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; 
- основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; -відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; 
- інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; 
- інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; 
- відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; 
- інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо).
26.          Судами встановлено, що Яготинською міською радою при здійсненні підготовки до процедури громадських слухань розміщено повідомлення в газеті Яготинської міської ради «Місто моє Яготин» та на офіційному інтернет ресурсі міської ради, при цьому в приміщенні самої Ради таке оголошення розміщене не було.
27.          Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що повідомлення про проведення громадських слухань мало загальний характер та не містило необхідної інформації про склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі, основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації. Відсутня інформація про дату, час і місце проведення громадських слухань, а також інформація про відповідальну особу за проведення громадських слухань.
Враховуючи зміну адреси земельної ділянки та відсутність в повідомленні схеми земельної ділянки, зацікавлені особи не мали однозначної можливості ідентифікувати щодо якої саме земельної ділянки розробляється детальний план.
28.          Під час підготовки до громадських слухань в порушення вимог пункту 5 Порядку №555 не було проведено жодних інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо), які враховуючи наявність неодноразових попередніх звернень позивачки ОСОБА_2 та третіх осіб, мали бути проведені.
29.          З огляду на це, Суд погоджується висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що при підготовці та затвердженні Детального плану території земельної ділянки не було додержано вимог Порядку № 555 «Про затвердження, а саме не забезпечено участь громадськості у прийнятті рішення із зазначеного питання.
30.          Через відсутність повної та доступної інформації щодо розробки детального плану території земельної ділянки, було суттєво обмежено право громадськості на прийняття участі у громадських слуханнях, зокрема і позивачки.
31.          Судом першої інстанції встановлено, що позивач та треті особи зверталися до депутатів міської ради, ОСОБА_10 та ОСОБА_13 , що підтверджується скаргою позивача та третіх осіб із списком підписів кожного. 
32.          Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивачем та третіми особами було проінформовано депутатів Яготинської міської ради та відповідних державних органів щодо порушення відповідачем ОСОБА_1 вимог містобудівного законодавства, як бажання прийняти участь у громадських слуханнях з питання затвердження детального плану території земельної ділянки. Проте, такі ініціативи громадськості були проігноровані та на сесії Яготинської міської ради не розглянуті, для участі у громадських слуханнях під час обговорення детального плану ні позивачка, ні треті особи залучені не були. Спірність при погодженні детального плану Яготинською міською радою не була врахована, погоджувальна комісія для вирішення спірних питань не була створена.
33.          У постанові Верховного Суду України від 02.05.2018 у справі №712/9022/16-а викладено висновок, за яким порушення процедури громадського обговорення, саме по собі, не може бути підставою для скасування рішення, прийнятого за наслідками такого обговорення, якщо це не призвело до порушення індивідуальних прав позивача".
34.          Однак в цій справі підтверджено неодноразові звернення позивачів до депутатів ради, а встановлені порушення не можуть вважатися несуттєвими, адже порушення порядку проведення громадських слухань призвело до неврахування позиції громадськості під час прийняття оскаржуваного рішення.
35.          Стосовно порушення інтересів позивачки, то Суд погоджується, що оскаржуване рішення Ради впливає на її законні інтереси. Суди попередніх інстанцій встановили, що земельна ділянка відповідача розташована по сусідству із земельними ділянками позивачки та третіх осіб, а тому будь-які зміни цільового призначення цієї земельної ділянки впливають на її інтереси. 
36.          Враховуючи зазначене, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову.
37. Водночас, ОСОБА_2 звернулася до суду з позовом до Яготинської міської ради Київської області та ОСОБА_1 .  Проте, відповідно ст. 50 КАС України (в редакції від 05.01.2017, чинній на момент подання позову) відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом. 
38. Згідно з п.п. 3 - 4 ст. 106 КАС України (в редакції від 05.01.2017, чинній на момент подання позову) у позовній заяві зазначаються: ім`я (найменування) відповідача, посада і місце служби посадової чи службової особи, поштова адреса, а також номер засобу зв`язку, адреса електронної пошти, якщо такі відомі; зміст позовних вимог згідно з частинами четвертою і п`ятою статті 105 цього Кодексу і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів, - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів.
39. Зі змісту позовних вимог у цій справі вбачається, що вони стосуються виключно Яготинської міської ради Київської області.
40. Враховуючи зазначене та характер спірних правовідносин, ОСОБА_1 не міг бути відповідачем у цій справі, а тому справу в цій частині не належить розглядати в рамках адміністративного судочинства.
41. З огляду на викладене та керуючись приписами п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України (в редакції на момент розгляду судом касаційної інстанції), Суд дійшов висновку про необхідність закриття провадження у справі стосовно ОСОБА_1 . 
42. Позовні вимоги прямо стосуються прав та законних інтересів ОСОБА_1 , тому він міг взяти участь у справі як третя особа, що на заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача. Проте, неправильно встановлений процесуальний статус ОСОБА_1 не вплинув на розгляд справи по суті.
43. Відповідно до ч. 1 ст. 328 КАС України (в редакції на момент подання касаційної скарги) учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
44. Враховуючи заінтересованість ОСОБА_1 у справі, Суд дійшов висновку про наявність в нього права на подання касаційної скарги. 
45.          Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).
46.          Пунктом 5 ч. 1 ст.349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Згурівського районного суду Київської області від 12 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2018 року у справі №382/904/17 в частині позову до ОСОБА_1 скасувати та закрити провадження в цій частині.
В іншій частині рішення Згурівського районного суду Київської області від 12 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2018 року у справі №382/904/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб