ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 грудня 2022 року 
м. Київ

справа №826/17259/18
адміністративне провадження № К/9901/2099/20  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І, 
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 серпня 2019 року (суддя Васильченко І.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року (колегія суддів: Кузьмишина О.М.,                                                                     Пилипенко О.Є., Собків Я.М.) у справі №826/17259/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправною відмови відповідача у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,06 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області, викладену в листі від 22.08.2018 №12924/0-7450/0/17-18 та зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,06 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.08.2019 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.08.2019 скасовано та прийнято нове, яким позовні вимоги задоволено частково.
Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Київській області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,06 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області, викладену в листі від 22.08.2018 №12924/0-7450/0/17-18.
Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Київській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 23.07.2018 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,06 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області з урахуванням висновків суду.
В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з судовими рішеннями, позивач подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
Касаційну скаргу обгрунтовано тим, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,06 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області є протиправною, оскільки наявність рішень (розпоряджень) про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель державної чи комунальної власності не є підставою для відмови іншій особі у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою органом виконавчої влади чи місцевого самоврядування. Вказує, що судом апеляційної інстанції обрано неналежний та неефективний спосіб захисту порушеного права, оскільки не зобов`язано надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
Ухвалою Верховного Суду від 03.03.2020 відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що 03.07.2018 позивач звернулась до ГУ Держгеокадастру у Київській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,06 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області.
Листом від 22.08.2018 №12924/0-7450/0/17-18 відповідач відмовив у задоволенні поданого позивачем клопотання, з посиланням на те, що відповідно до наданої Відділом міськрайонного управління у Києво-Святошинському районі та м. Ірпені ГУ Держгеокадастру у Київській області інформації, бажана до відведення земельна ділянка перебуває у користуванні (власності) третіх осіб.
Крім того, листом від 27.08.2018 №ПІ-786/0-818/0/63-18 відповідач зазначив, що запитувана позивачем земельна ділянка з кадастровим номером 3210900000:02:001:0031 зареєстрована 12.02.2015 на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та заяви громадянки ОСОБА_2 . На час надання вказаної відповіді така земельна ділянка має державну форму власності, категорію земель - землі сільськогосподарського призначення, цільове призначення - для індивідуального садівництва. Відомості про зареєстроване речове право на вищезазначену земельну ділянку відсутні.
Вважаючи отриману відмову протиправною, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності на підставі ст. 118 Земельного кодексу України може бути надано лише на вільну земельну ділянку, а та обставина, що право на спірну земельну ділянку не оформлено у встановленому порядку, не дає підстав вважати її вільною.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позов, апеляційний суд вказав, що перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає, у зв`язку з чим відмова Головного управління Держгеокадастру у Київській області, викладена в листах у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,0600  га є протиправною. 
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України «Про землеустрій».
Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Приписами абзацу першого частини сьомої статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у її наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
При цьому частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі №813/481/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №527/43/17, від 25 лютого 2019 року у справі №347/964/17 та від 22 квітня 2019 року у справі №263/16221/17.
Відповідно до наявної в матеріалах справи копії публічної кадастрової карти України, земельна ділянка кадастровий номер 3210900000:02:001:0031, державної власності, цільове призначення: для індивідуального садівництва має розмір 0,12 га.
Згідно з наказом ГУ Держгеокадастру у Київській області «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність» від 24.06.2015  №10-291/36-15-СГ громадянці ОСОБА_2 передано у власність земельну ділянку 0,06 га (кадастровий номер 3210900000:02:001:0031) для індивідуального садівництва із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану на території Ірпінської міської ради Київської області.
Таким чином, відповідачем вірно вказано на неможливість надання дозволу на розробку проекту землеустрою на земельну ділянку кадастровий номер 3210900000:02:001:0031, що передана у власність громадянці ОСОБА_2 в розмірі 0,06 га, проте відповідачем не розглянуто можливість надання такого дозволу на інші 0,06 га із 0,12 га земельної ділянки із кадастровим номером 3210900000:02:001:0031 з метою оформлення права власності громадянки ОСОБА_1 .
Крім того колегія суддів зазначає, що правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521.
Пунктом 8 Положення №333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру останнім має видаватися відповідний наказ.
Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
В межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.
Колегія суддів зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Отже, надані відповідачами листи не можуть сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 21.11.2019 у справі №812/1268/17, від 28.11.2019 у справі №803/1067/17, від 05.12.2019 у справі №806/2540/17.
Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій», без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданої позивачем заяви.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06.11.2019 у справі №   509/1350/17 зазначила таке.
Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу.
Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою.
Таким чином, у цій справі відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, оскільки обставинами справи не підтверджено, що відповідачем здійснена повна перевірка наявності чи відсутності підстав для надання такого дозволу.
Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень та часткового задоволення позову про  зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання дозволу у відповідності до ст. 118 ЗК України.
Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019 залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                   А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                  Л.Л. Мороз

                                                                                                                                А.І. Рибачук