П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
22 листопада 2022 р.	м.Одеса	Справа № 400/12988/21	

Категорія: 113060000          Головуючий в 1 інстанції: Ярощук В.Г.
          Місце ухвалення: м. Миколаїв
          Дата складання повного тексту: 04.08.2022 р.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого           – Бітова А.І.
суддів                     – Лук`янчук О.В.
– Ступакової І.Г.

у зв`язку з поданням апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), справа розглянута за правилами п.3 ч.1 ст. 311 КАС України,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року у справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до селянського (фермерського) господарства "Троянда" про застосування заходу реагування,

В С Т А Н О В И Л А :

У грудні 2021 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій (далі – ГУ ДСНС) у Миколаївській області звернулося до суду з позовом до селянського (фермерського) господарства (далі – СГ) "Троянда" про застосування заходу реагування до відповідача у вигляді повного зупинення роботи об`єкта, експлуатації будівель, споруд та приміщень, що розташовані за адресою: Миколаївська область, Вознесенський (Доманівський) район, с. Прибужжя, вул. Прищепенка, 1 Ш, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки у сфері цивільного захисту, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач вказував, що у період з 06 грудня 2021 року по 10 грудня 2021 року позивач здійснив плановий захід перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки СГ "Троянда", яке розташоване за адресою: Миколаївська область, Вознесенський (Доманівський) район, село Прибужжя, вул. Прищепенка, 1, Ш. За результатами вищезазначеного заходу позивач зафіксував порушення відповідачем норм Кодексу цивільного захисту України (далі – КЦЗ України), Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністра внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року №1417, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 року за №252/26697 (далі – Правила №1417), та інших нормативно-правових актів у сфері цивільного захисту. У зв`язку з виявленими правопорушеннями, на переконання позивача, необхідно зупинити подальшу роботу відповідача до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, оскільки вони створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
Відповідач правом надання відзиву на позовну заяву не скористався.
Справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження в порядку письмового провадження.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року у задоволені позову ГУ ДСНС у Миколаївській області до СГ "Троянда" про застосування заходу реагування відмолено повністю.
В апеляційній скарзі ГУ ДСНС у Миколаївській області ставиться питання про скасування судового рішення в зв`язку з тим, що воно постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального та з порушенням норм процесуального права. 
Доводи апеляційної скарги:
-          обґрунтованість порушень зафіксовано Актом проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, при цьому Акт перевірки та позов містять конкретні порушення, та посилання на нормативні акти, які встановлюють норми і правила улаштування і утримання господарства, будівель, споруд і приміщень з метою недопущення виникнення пожеж та аварій;
-          зазначені у адміністративному позові порушення є суттєвими, адже можуть призвести до виникнення пожежі як неконтрольованого процесу знищення або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають чинники, небезпечні для людей та навколишнього природного середовища;
-          застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) є необхідним оперативним способом впливу на порушника з метою усунення існування загрози життю та здоров`ю людей при недотриманні вимог пожежної безпеки, існування (не усунення відповідачем) навіть одного порушення, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров`ю людей, вже є самостійною достатньою підставою для застосування до нього заходів реагування.
Відзиву на апеляційну скаргу на адресу суду апеляційної інстанції не надходило.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги ГУ ДСНС у Миколаївській області, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.
Обставини встановлені судом першої інстанції, підтверджені судом апеляційної інстанції та неоспорені учасниками апеляційного провадження:
Відповідно до п.1 наказу ГУ ДСНС у Миколаївській області (з основної діяльності) від 08 грудня 2020 року №496 "Про затвердження Плану заходів державного нагляду (контролю) ДСНС на 2021 рік" керівникам структурних підрозділів позивача наказано забезпечити виконання Плану заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з надзвичайних ситуацій на 2021 рік, затвердженого наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 26 листопада 2020 № 633.
Пунктом 33 вищезазначеного плану передбачено проведення заходу державного нагляду (контролю) з 06 грудня 2021 року з питань додержання відповідачем техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту.
09 листопада 2021 позивач вручив під розписку голові відповідача Н.П. Радчук повідомлення №27/929 про проведення планового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю), згідно з яким у період з 06 по 10 грудня 2021 року буде здійснено планову перевірку додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки відповідача.
На виконання наказу ГУ ДСНС у Миколаївській області (з основної діяльності) від 08 грудня 2020 року №496 "Про затвердження Плану заходів державного нагляду (контролю) ДСНС на 2021 рік" відповідач оформив посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 06 грудня 2021 року №457, яке підписане заступником начальника управління начальником відділу запобігання надзвичайним ситуаціям Вознесенського РУ ГУ ДСНС України у Миколаївській області підполковником служби цивільного захисту Д.С. Петренком.
За результатами проведеного вищенаведеного заходу відповідач склав Акт від 10 грудня 2021 року №564 (далі – Акт №564), у якому зафіксовав п`ятнадцять порушень відповідачем законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. На переконання позивача, шість з них є особливо небезпечними, оскільки створюють загрозу для життя та здоров`я людей, а саме:
1) під час експлуатації об`єкта допускається зниження рівня пожежної безпеки, встановленого законодавством, яке було чинним на момент початку використання об`єкта, зокрема: об`єкт не забезпечений достатнім запасом води для цілей зовнішнього пожежогасіння (порушено п.22 розділу ІІ Правил №1417 та п.п.6.2.1, 6.2.3 ДБН В.2.5-74:2013);
2) у складі № 1 дерев`яні елементи горищних покритів (крокви, лати) не оброблено засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності (порушено п.22 розділу ІІ Правил №1417);
3) з`єднання відгалуження та окінцювання жил проводів у роздільчих коробках ЗАВу не здійснено за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (порушено п.1.6 глави 1 розділу IV Правил №1417);
4) в приміщенні ЗАВу електровимикач та електророзетка улаштовані на горючих основах, не відокремлені шаром негорючого матеріалу, що виступає за габарити апарата не менше ніж на 0,01 метра (порушено п.1.17 глави 1 розділу IV Правил №1417);
5) у приміщенні ЗАВу допускається підвішування світильника безпосередньо на струмопровідних проводах (порушено п.1.18 розділу IV Правил №1417);
6) не виконано захист будівель об`єкта від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів відповідно до вимог ДСТУ EN 62305:2012 "Блискавкозахист" (порушено п.1.21 глава 1 розділ IV Правил №1417).
Вважаючи, що відповідач порушив законодавство у сфері техногенної та пожежної безпеки та не усунув виявлені особливо небезпечні правопорушення, 15 грудня 2021 року позивач звернувся до суду з цим позовом.
Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що застосування заходу реагування у вигляді повного зупинення роботи об`єкта, експлуатації будівель, споруд та приміщень є неспівмірним наявним порушенням та є таким, що не забезпечує необхідний баланс між несприятливими наслідками для відповідача і цілям, на досягнення яких спрямовані позовні вимоги.
Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ч.2 ст. 19 Конституції України, ст.ст. 2, 6-12, 77 КАС України, абз.1 ч.5 ст. 4, ч.7 ст. 7, ч.2 ст. 12, Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", п.п.29, 33, 43 ч.1 ст. 2, п.21 ч.1 ст. 20, п.12 ч.1 ст. 67, ч.ч.1, 2 ст. 68, ст.70 КЦЗ України. 
Колегія суддів не приймає до уваги доводи апелянта, виходячи з наступного.
Приписами ч.2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до абз.1 ч.5 ст. 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Згідно ч.7 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності": на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Частиною 2 ст. 12 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено, що у разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання. Санкція, що застосовується до суб`єкта господарювання при першому порушенні, не може бути вищою за мінімальну санкцію, передбачену відповідним законом.
Відповідно до п.п.29, 33 та 43 ч.1 ст. 2 КЦЗ України об`єкт підвищеної небезпеки - об`єкт, який згідно із законом вважається таким, на якому є реальна загроза виникнення аварії та/або надзвичайної ситуації техногенного чи природного характеру; пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю; техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об`єктах, а також у суб`єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.
Згідно п.п.1, 3 та 4 ч.1 ст. 7 КЦЗ України: цивільний захист здійснюється за такими основними принципами: гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності; пріоритетності завдань, спрямованих на рятування життя та збереження здоров`я громадян; максимально можливого, економічно обґрунтованого зменшення ризику виникнення надзвичайних ситуацій.
Пунктом 21 ч.1 ст. 20 КЦЗ України визначено, що до завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить: забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.
Відповідно до п.12 ч.1 ст. 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Отже, за положеннями КЦЗ України саме загроза життю та/або здоров`ю людей, а не факт порушення законодавства з питань цивільної безпеки, техногенної безпеки, пожежної безпеки тощо, визнана законодавцем у якості підстави для постановлення судом рішення про застосування заходів державного реагування.
Згідно ч.ч.1, 2 ст. 68 КЦЗ України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Статтею 70 КЦЗ України встановлено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:
1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;
2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;
3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;
4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;
5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;
6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;
7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;
8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;
9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;
10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання;
11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення.
Крім того, колегія суддів зазначає, що застосування таких заходів реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів можливе тільки на підставі судового рішення адміністративного суду
Відповідно до ст. 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.
Недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.
Підставою для звернення до суду із цим позовом є виявлена позивачем під час проведення позапланової перевірки СГ "Троянда" низки порушень КЦЗ України, Правил №1417, та інших нормативно-правових актів у сфері цивільного захисту.
Як вбачається з матеріалів справи, зокрема, з Акту №564, на день проведення перевірки позивачем було зафіксовано п`ятнадцять порушень відповідачем законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, тоді як шість, на думку позивача, є особливо небезпечними.
Разом з тим, на день розгляду даної справи не усунутими залишилися такі порушення:
1) об`єкт не забезпечений достатнім запасом води для цілей зовнішнього пожежогасіння;
2) у складі №1 дерев`яні елементи горищних покритів (крокви, лати) не оброблено засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності;
3) з`єднання відгалуження та окінцювання жил проводів у роздільчих коробках ЗАВу не здійснено за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів;
4) в приміщенні ЗАВу електровимикач та електророзетка улаштовані на горючих основах, не відокремлені шаром негорючого матеріалу, що виступає за габарити апарата не менше ніж на 0,01 метра;
5) у приміщенні ЗАВу допускається підвішування світильника безпосередньо на струмопровідних проводах;
6) не виконано захист будівель об`єкта від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів відповідно до вимог ДСТУ EN 62305:2012 "Блискавкозахист".
З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що ані в позовній заяві, ані в апеляційній скарзі позивачем не зазначено на скільки незабезпечення запасом води для цілей зовнішнього пожежогасіння є суттєвим, та не вказаено який саме належний об`єм запасу води повинен бути на об`єкті. Тобто, зазначена вимога не відповідає критерію юридичної визначеності. 
Таким чином, висновок позивача про відсутність достатніх запасів води на об`єкті створює реальну загрозу для життя та здоров`я людей є передчасним.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що іншим вищезазначеним порушенням позивачем не надано оцінки відповідних ризиків для життя і здоров`я людей, а також не зазначено, яким чином ці неусунуті порушення створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей, і чому варто застосувати такий захід реагування як повне, а не часткове зупинення роботи об`єкта перевірки та/чи експлуатації будівель, споруд і/або приміщень, для прикладу, складу №1 чи ЗАВу.
За таких обставин, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог ГУ ДСНС у Миколаївській області.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Колегія суддів не змінює розподіл судових витрат відповідно ст. 139 КАС України.
Оскільки дана справа правомірно віднесена судом першої інстанції до категорії незначної складності та розглядалась за правилами спрощеного провадження, постанова суду апеляційної інстанції відповідно до ч.5 ст. 328 КАС України в касаційному порядку оскарженню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 308, 311, п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, ч.5 ст. 328 КАС України, колегія суддів, –
П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, оскарженню в касаційному порядку не підлягає, крім випадків передбачених п.2 ч.5 ст. 328 КАС України.
Повне судове рішення складено 22 листопада 2022 року.
Головуючий:                                                                                                     Бітов А.І.

Суддя:                                                                                                     Лук`янчук О.В.

Суддя:                                                                                                     Ступакова І.Г.