ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 580/8243/21                                                                  Суддя (судді) першої інстанції: Анжеліка БАБИЧ

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 грудня 2022 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді                              Файдюка В.В.
суддів:                                        Мєзєнцева Є.І.
                                                  Собківа Я.М.
При секретарі:                              Шепель О.О.
          
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Виконавчого комітету Чигиринської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2022 року у справі за адміністративним позовом Черкаської окружної прокуратури в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Чигиринської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, -
В С Т А Н О В И В :
Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури (далі - прокуратура) звернувся в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України (01601, місто Київ, вул.Франка Івана (Шевченківський р-н), будинок 19; код ЄДРПОУ 43220275) (далі - позивач 1), Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі - позивач 2) у Черкаський окружний адміністративний суд з позовом до Виконавчого комітету Чигиринської міської ради (далі - відповідач) про:
визнання протиправною бездіяльності, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного міста Чигирин;
зобов`язання відповідача вжити заходи щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що під час опрацювання інформації щодо розробки та затвердження історико-архітектурного плану міста Чигирин прокуратурою виявлено факт порушення відповідачем законодавства у сфері охорони культурної спадщини на території Чигиринської територіальної громади шляхом не виготовлення історико-архітектурного опорного плану історичного міста Чигирин. У зв`язку з бездіяльністю відповідача існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території міста Чигирин, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2022 року даний позов задоволено повністю.
Задовольняючи позов, суд виходив з того, що відповідач не надав належних, достовірних та допустимих доказів того, що здійснив всі передбачені вимогами законодавства повноваження, а саме замовив розробку історико-архітектурного опорного плану та на виконання підп.6 п. «а» ч.1 статті 31 Закону №280/97-ВР та подав його на затвердження Чигиринської міської ради. Крім того, не підтвердженими та безпідставними є посилання відповідача на відсутність джерел фінансування щодо замовлення та виготовлення історико-архітектурного опорного плану м.Чигирин.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, Виконавчий комітет Чигиринської міської ради подав апеляційну скаргу. Вважає, що судом першої інстанції ухвалено рішення із неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, та неправильним застосуванням норм матеріального права.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначив, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У даній справі суд не встановив компетентний орган, на який покладені повноваження щодо дотримання вимог містобудівної документації на місцевому рівні під час планування та забудови території, яким не є ні Міністерство культури та інформаційної політики, ні управління культури та охорони культурній спадщини Черкаської обласної державної адміністрації. Вказав при цьому, що Управління є спеціально уповноваженим, з повним обсягом прав, органом державної влади, уповноваженим для здійснення повноважень із захисту культурної спадщини на відповідній території.
Також відповідач послався на те, що Порядком № 64 передбачено саму процедуру виготовлення вказаної містобудівної документації, а не обов`язок виготовити та мати у складі генплану забудови населеного пункту історико-архітектурні опорні плани. Вважає, що суд першої інстанції помилково дійшов висновку про задоволення позову та вчинив примушування Виконавчого комітету Чигиринської міської ради до виготовлення вказаної містобудівної документації. Вказав на те, що на момент звернення позивача до суду Порядок № 64 втратив чинність.
Наголосив, що вільних коштів для оплати замовлення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту міста Чигирин в бюджеті Чигиринської міської територіальної громади немає.
Черкаська окружна прокуратура подала відзив на апеляційну скаргу Виконавчого комітету Чигиринської міської ради, в якому заперечила щодо її доводів та просила залишити рішення суду без змін.
Зазначила, що оскільки виконавчим органом місцевого самоврядування допущено бездіяльність з питань розроблення історико-архітектурного опорного плану, то вбачаються правові підстави для визнання протиправною вказаної бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, спрямовані на замовлення відповідної документації. Вказала, що протиправна бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану, є загрозою для самовільної, хаотичної, неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини територіальної громади міста Чигирин.
Виконавчий комітет Чигиринської міської ради подав додаткові пояснення до апеляційної скарги, де зазначив, що на момент прийняття рішення судом першої інстанції діяв новий порядок розробки містобудівної документації, відповідно до якого історико-архітектурний опорний план історичного населеного пункту є не окремим містобудівним документом, а є складовою частиною комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади.
Також послався на те, що з урахуванням вимог статті 142 Конституції України та статті 67 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в абзаці 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону 711-ІХ Кабінету Міністрів України наказано щороку під час підготовки проекту закону України про Державний бюджет України на відповідний рік передбачати субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на розроблення комплексних планів просторового розвитку територій громад.
На виконання зазначеного пункту прийнято Постанову від 28 липня 2021 року № 853 «Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на розроблення комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад».
Жодних імперативних норм щодо реалізації положень закону в частині термінів розробки комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад законодавством не передбачено.
Крім того, відповідач зазначив, що повноваження органу місцевого самоврядування, яке включає вимогу позивача - планування територій на місцевому рівні, є власним, а не делегованим, а тому втручання в його реалізацію з боку будь-якого суб`єкта є недопустимим.
Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. 
Як вбачається з матеріалів справи, постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 до Списку по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.
Листом Міністерства культури України від 26 квітня 2018 року №638 надані роз`яснення обласним державним адміністраціям щодо неможливості здійснення нового будівництва в населених пунктах, віднесених до Списку історичних населених місць України.
Також Міністерством культури та інформаційної політики України на адреси обласних державних адміністрацій направлено рекомендаційний лист від 11 серпня 2020 року №9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного шорного плану.
На виконання відповідного листа Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист від 21 вересня 2020 року №02/01-01-08/9295 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць Черкаської області.
Крім того, Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист до Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації від 11 грудня 2020 року № 22698/02/01-03-25 щодо вжиття відповідних заходів та листи Черкаської обласної державної адміністрації від 21 грудня 2020 року №23231/01/01-57 та від 17 лютого 2021 року №3558/01/01-56 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до Історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних кланів історичних населених місць Черкаської області, копії яких додаються.
Черкаська окружна прокуратура звернулася запитом від 17 травня 2021 року №145-1203вих21 до Чигиринської міської ради, в якому просила надати інформацію щодо розробки та затвердження історико-архітектурного плану міста Чигирин.
Листом від 21 травня 2021 року №592-02-33/2 відповідач повідомив про розроблення в 2001 році «Генерального плану розвитку Національного історико-культурного заповідника «Чигирин», а рішень щодо оновлення історико-архітектурного опорного плану міста Чигирин протягом 2020-2021 років не приймались.
15 липня 2021 року Черкаська окружна прокуратура листом №145-2331вих21 звернулася до позивачів та повідомила, що не зважаючи на їх листи історико-архітектурний опорний план м.Чигирин не розроблений та не затверджений. Одночасно просила повідомити чи вживалися ними заходи щодо захисту порушеного права, зокрема шляхом скерування до суду позовної заяви зобов`язального характеру до Чигиринської міської ради або її виконавчих органів.
Позивачі направили до Черкаської окружної прокуратури листи від 28 липня 2021 року №12/01-03-13/927/02/01-03-13/17384 та від 31 серпня 2021 року №10444/6.11.1, в яких повідомили, що історико-архітектурний опорний план м.Чигирин не виготовлявся та не затверджувався.
06 жовтня 2021 року Черкаська окружна прокуратура листом №145-3517вих-21 повідомила позивачам про підготовку адміністративного позову та подала його до суду.
Після відкриття провадження у цій справі Чигиринська міська рада 16 листопада 2021 року на XVIII сесії міської ради VIII скликання прийняла рішення №840-18/ VIII «Про надання дозволу на розробку доповнень до генерального плану в частині розробки плану зонування території та історико-архітектурного опорного плану міста», яким вирішила:
надати дозвіл відповідачу на розроблення генерального плану території міста Чигирин Черкаської області, з розробкою плану зонування території міста, історико-архітектурного опорного плану міста;
визнати замовником генерального плану відповідача;
відповідачу звернутися до відділу фінансів Чигиринської міської ради з клопотанням про виділення коштів на фінансування заходів, передбачених п.1 вказаного рішення в місцевому бюджеті на 2022 рік.
У п.4 рішення зазначено, що фінансування розроблення плану зонування території та історико-архітектурного опорного плану міста здійснити за рахунок коштів бюджету Чигиринської міської територіальної громади, передбачених на ці цілі.
22 листопада 2021 року заступник міського голови Чигиринської міської ради листом №1246-02-33/1 звернувся до Відділу фінансів Чигиринської міської ради, в якому просив на виконання рішення від 16 листопада 2021 року №840-18/VIII «Про надання дозволу на розробку доповнень до генерального плану території міста Чигирин в частині розробки плану зонування території та історико-архітектурного опорного плану міста» передбачити в бюджеті Чигиринської міської територіальної громади на 2022 бюджетний рік видатки на виконання робіт з виготовлення містобудівної документації - доповнень до генерального плану території міста Чигирин в частині розробки плану зонування території та історико-архітектурного опорного плану міста, орієнтовною сумою 1000000,00грн.
Витягом з протоколу засідання постійної комісії Чигиринської міської ради з питань бюджету, соціально-економічного та інвестиційного розвитку від 01 грудня 2021 року №18 підтверджується, що члени комісії: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 вирішили розробку історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин здійснити за рахунок перевиконання плану надходжень до бюджету Чигиринської громади. Окремих коштів на розробку історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин не передбачати.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з такого.
Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.
Згідно статті 1 Закону України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року №2780-XII містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
В силу вимог статті 5 Закону №2780-XII однією із основних вимог до містобудівної діяльності є охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.
Отже, як вірно зазначено судом першої інстанції, під час здійснення містобудівної діяльності повинна бути забезпечена охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів. З метою належного контролю її межі повинні бути чітко визначені в передбаченому законодавством порядку.
Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року №1805-III (далі - Закон №1805-ІІІ) визначено, що:
- охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;
- історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що берегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку;
- історичне населене місце - це населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.
Відповідно до ч. 1 статті 3 Закону №1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Згідно статті 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого, належить забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини, відповідного використання пам`яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади: виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.
Отже, відповідач на підставі Закону зобов`язаний виконувати вказані вище повноваження у сфері охорони культурної спадщини.
Згідно ч. 3, 4 статті 32 Закону №1805-ІІІ з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за Поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у Порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується вентральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної Політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Таким чином, з метою збереження об`єктів культурної спадщини, розташованих на території м. Чигирин, яке належить до історичних населених місць, уповноваженими органами мало бути забезпечено визначення меж та режимів використання історичних ареалів, обмежень господарської діяльності на їх територіях.
Відповідно до документації п.п.2, 3, 7-9 ч.1 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) сукупність містобудівної документації складається з:
генерального плану населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
детального плану території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;
містобудівну документацію - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;
містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією;
плану зонування території (зонінг) - документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.
Згідно ч. 3, 4, 5, 6 статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Розробником генерального плану населеного пункту може бути суб`єкт господарювання, який має право здійснювати розроблення містобудівної документації відповідно до Закону України "Про архітектурну діяльність" та документації із землеустрою відповідно до Закону України "Про землеустрій". Генеральні плани населених пунктів можуть поєднуватися з детальними планами всієї території населених пунктів або її частин.
Для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини. Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Отже, для міста Чигирин у складі генерального плану має бути розроблений історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.
Відповідно до пп. 6 п. «а» ч. 1 статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР (далі Закон - № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Серед делегованих повноважень згідно з підпунктом 5 пункту «б» вказаної статті Закону №280/97-ВР визначені повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних Довідників.
В силу вимог пп. 7 п. «а» ч. 1 статті 32 Закону №280/97-ВР серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і Ремесел.
Підпунктом 10 п. «б» вказаної статті Закону №280/97-ВР до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, віднесено забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Відповідно до п. 1, 4, 5, 6, 7 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 (далі - Порядок №318) історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Відповідальними за визначення меж і режимів використання Історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення. Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об`єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів.
Відповідно до п. 2.1. Порядку розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02 червня 2011 року № 64 історико-архітектурний опорний план розробляється на замовлення виконавчих органів місцевого самоврядування суб`єктами господарювання, спеціалізованими у сфері вивчення, охорони і використання культурної спадщини, які мають у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат (далі - розробник). Історико-архітектурний опорний план підписується та скріплюється печаткою головного архітектора проекту, який має кваліфікаційний сертифікат.
Оригінал затвердженого історико-архітектурного опорного плану зберігається у відповідному уповноваженому органі містобудування та архітектури та центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну Політику у сфері охорони культурної спадщини. Дані історико-архітектурного опорного плану вносяться до містобудівного кадастру (пункти 2.2. та 2.3. Порядку № 64).
Пунктом 16 Порядку № 64 передбачено, що для кожного історичного ареалу визначаються режим використання і конкретні обмеження господарської діяльності на його території, які встановлюються правилами охорони та використання історичних ареалів населених місць.
Правила охорони та використання історичних ареалів населених місць повинні враховуватися під час розроблення місцевих правил забудови. Розроблення місцевих правил забудови є першочерговим для міст, що включені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Для зазначених міст місцеві правила забудови затверджуються відповідними радами за погодженням з Мінкультури, Держбудом чи уповноваженими ними органами охорони культурної спадщини.
Постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №92 внесено зміни до пунктів 8, 9 Порядку № 318 та визначено, що проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з врахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану.
У разі не затвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону. При цьому, установлено, що вимоги, зазначені в поточному абзаці, застосовуються до 01 січня 2019 року.
Таким чином, з урахуванням внесених законодавчих змін, з 01 січня 2019 року за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, в яких визначені історичні ареали, є неможливим.
Отже, з наведеного вбачається, що у 2001 році затверджено Список історичних населених місць України, у 2002 році затверджено порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, а у 2011 році визначено, що історико-архітектурний опорний план розробляється на замовлення виконавчих органів місцевого самоврядування.
Тобто, починаючи з 2011 року виконавчий комітет Чигиринської міської ради зобов`язаний замовити розроблення історико-архітектурного опорного плану, проте відповідачем не надано доказів того, що він вжив вичерпних заходів з метою захисту історичного ареалу міста Чигирин, а тому будь які посилання відповідача без надання відповідних доказів є беззаперечною підставою для визнання його бездіяльності протиправною.
Оскільки виконавчим органом місцевого самоврядування допущено бездіяльність з питань розроблення історико-архітектурного опорного плану, то наявні правові підстави для визнання протиправною такої бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, спрямовані на замовлення відповідної документації.
Дійсно, на даний час Порядок №64 втратив чинність. Разом з тим, постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 926 затверджено Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації (далі - Постанова № 926).
Відповідно до п. 35 Порядок № 926 виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.
За результатами судового розгляду встановлено, що бездіяльність виконавчого комітету Чигиринської міської ради є триваючою і розпочалася з 2011 року. Наразі Порядком № 926 затверджено механізм розроблення та внесення змін до історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, згідно якого виконавчий комітет Черкаської міської ради є замовником, який організовує розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради (п. 55 Постанови № 926).
Пунктами 52-68 Порядку № 926 визначено механізм розроблення та внесення змін до історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.
Історико-архітектурний опорний план розробляється для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у складі генерального плану населеного пункту.
Під час розроблення історико-архітектурного опорного плану визначаються межі історичних ареалів та наносяться на його основне графічне креслення.
У межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови.
Отже розроблення історико-архітектурного опорного плану передбачено вимогами Законів України № 1805-ІІІ, № 3038-УІ, ДБН 5.2.2-3:2012 «Склад та зміст історико-архітектурного опорного плану населених пунктів», Порядку № 318, які на даний час є діючими.
При цьому, на сьогоднішній день чітко визначено, хто є замовниками історико-архітектурного опорного плану та механізм його розроблення, з огляду на що вбачається повна бездіяльність виконавчого комітету Чигиринської міської ради.
Вказана бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану, є загрозою самовільної, хаотичної, неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини територіальної громади міста Чигирин.
Крім того, правова невизначеність в діяльності органів місцевого самоврядування та протиправна бездіяльність щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин призводить до порушення порядку збереження об`єктів культурної спадщини, протиправного розпорядження землями історико-культурного призначення та недотримання Україною зобов`язань, передбачених Конвенцією ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини.
Виконавчим комітетом Чигиринської міської ради не надано доказів на підтвердження вжиття заходів, спрямованих на розробку історико-архітектурного опорного плану.
Бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану, є загрозою для самовільної, хаотичної, неконтрольованої забудови історичних центрів та місць на території громади, є викликом непоправному руйнуванню пам`яток історії та культури, знищенню історичної спадщини громади.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо того, що прийняття рішення Чигиринською міською радою щодо надання дозволу на розробку доповнень до генерального плану в частині розробки плану зонування території та історико-архітектурного опорного плану міста, а також звернення відповідача листом до Відділу фінансів Чигиринської міської ради щодо передбачення в бюджеті Чигиринської міської територіальної громади на 2022 рік видатків на виконання робіт з виготовлення містобудівної документації, орієнтовною сумою 1 000 000,00 грн, не підтверджує вчинення передбачених вказаними вище нормами законодавства повноважень щодо розробки історико-архітектурного опорного плану та подання його на затвердження Чигиринської міської ради.
Посилання апелянта на відсутність джерел фінансування на замовлення та виготовлення історико-архітектурного опорного плану м.Чигирин критично оцінюється судом, оскільки у законодавстві, що регулює спірні правовідносини, не зазначено причин, у зв`язку з існуванням яких орган місцевого самоврядування звільняється від виконання покладених на нього зобов`язань чи відстрочує їх не невизначений термін. При цьому відповідачем не доведено, що він вживав заходів задля отримання коштів на фінансування виготовлення відповідної документації, зокрема, звертався до обласної державної адміністрації чи Кабміну з заявою про додаткове фінансування розроблення комплексного плану просторового розвитку територій громади вцілому чи історико-архітектурного опорного плану м.Чигирин зокрема. Очікування на перевиконання дохідної частини бюджету Чигиринської міської територіальної громади не є достатнім вжиттям відповідних заходів. Натомість суд такий підхід відповідача до вирішення спірного питання вважає протиправною бездіяльністю.
Посилання апелянта на те, що жодних імперативних норм щодо реалізації положень закону в частині термінів розробки комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад законодавством не передбачено, суд вважає недоречним та наголошує на тому, що це не дає йому права без діяти, враховуючи, що виконавчий комітет Чигиринської міської ради ще починаючи з 2011 року був зобов`язаний замовити розроблення історико-архітектурного опорного плану, про що зазначено вище.
Щодо подання даного позову органом прокуратури, слід зазначити таке.
Прокурор у даному випадку звернувся до суду для захисту прав держави в особі позивачів - Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації з огляду на наступне.
Відповідно до п. 3 ч. 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Згідно ч. 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Відповідно до ч. 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Частиною 1 статті 24 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.
Згідно статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (ч. 4).
Як встановлено судом, в обґрунтування підстав для звернення до суду заступник керівник Черкаської окружної прокуратури зазначив, що спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах є Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України, однак, вони покладених на них функцій не виконують.
Відповідно до пп. 6 п. 5 Положення про управління культури та охорони культурної спадщини, затвердженого розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 28 березня 2017 року № 136 Управління забезпечує в межах своїх повноважень надання організаційно-методичної допомоги та здійснення координації діяльності підприємств, установ і організацій, у сфері охорони культурної спадщини.
Водночас, згідно п. 1 Положення «Про Міністерство культури та інформаційної політики України», яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885 Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п. 7 Постанови Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2019 року № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» Міністерство культури, молоді та спорту є правонаступником майна, прав і обов`язків Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються.
Згідно п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2020 № 238 «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади» Міністерство культури, молоді та спорту перейменовано на Міністерство культури та інформаційної політики.
Міністерство культури та інформаційної політики є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісним майновим комплексом Українського національного інформаційного агентства «Укрінформ») та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин в Україні, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.
Згідно пп. 94 п. 4 Положення № 885 Міністерство встановлює режим використання пам`яток національного значення, їх територій, зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць.
В силу п. 103 Положення № 885 Міністерство затверджує: державні норми і правила з питань охорони культурної спадщини; методики і правила дослідження об`єктів культурної спадщини; порядок обліку об`єктів культурної спадщини; типове положення про консультативні ради для погодженого вирішення питань щодо охорони культурної спадщини на територіях областей, міст Києва та Севастополя, інших населених пунктів; форми дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території, на якій розташовані пам`ятки, та в зонах їх охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою; зразок облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини; форму акта технічного стану пам`ятки; форму звітності (адміністративні дані) про пам`ятки і об`єкти культурної спадщини та інструкцію про її заповнення; порядок розроблення плану організації території історико-культурного заповідника та історико-культурної заповідної території; порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них.
Таким чином, спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах є Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України.
Водночас, зазначені органи державної влади до суду з позовною заявою про визнання протиправною бездіяльності виконавчого комітету Чигиринської міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин, та зобов`язання виконавчого комітету Чигиринської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин, не зверталися. Вказане свідчить про бездіяльність Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України, яка може призвести до негативних наслідків.
Отже, враховуючи викладене, доводи апелянта про те, що прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави, та фактичне подання позову в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації є помилковими та не відповідають обставинам справи.
Згідно рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі №1-1/99 за конституційним поданням Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України прокурор, звертаючись до суду, самостійно визначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Відповідно до п. 3, 4, 5 рішення Конституційного Суду України державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів, в їх основі завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (зокрема, економічних, соціальних) дій, програм, спрямованих на гарантування її економічної безпеки, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатись повністю, частково або не збігатись зовсім з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави.
Як зазначено вище, в даному випадку підставою для здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі позивачів є порушення інтересів держави щодо збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища та права суспільства на збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, гарантованого в Основному законі.
Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Частиною 4 статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Системний аналіз викладених норм дає змогу дійти висновку, що у зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим проведення ремонтних та інших робіт, проведення яких забороняється без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.
Згідно статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» території пам`яток, охоронних зон, заповідників, музеїв-заповідників, охоронювані археологічні території належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.
Відповідно до ч. 1статті 150 Земельного кодексу України землі історико-культурного призначення відносяться до особливо цінних земель.
Виходячи з принципу використання земельних ділянок за цільовим призначенням (стаття 96 Земельного кодексу України), на землях історико-культурного призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню.
Законодавством встановлений дозвільний порядок використання земель історико-культурного призначення.
Звернення прокурора до суду спрямовано на задоволення суспільної потреби у встановленні законності при вирішенні суспільно значимого питання гарантування збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища, а також врегулювання питання містобудівної та земельної документації.
З огляду на викладене, на переконання суду, обґрунтованою є участь прокурора у спірних правовідносинах задля захисту порушеного права держави та, у тому числі, територіальної громади м. Чигирин, що є підставою для звернення прокурора до суду для захисту відповідних прав та інтересів держави.
Відтак, апеляційний суд погоджується з твердженнями позивача та суду першої інстанції щодо того, що наявними матеріалами справи підтверджується неналежне врядування спеціально уповноваженого органу в особі виконавчого комітету Чигиринської міської ради в сфері охорони культурної спадщини, що є підставою для задоволення позову.
Таким чином, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скаргзі доводи позицію суду не спростовують.
Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.
З наведеного вище колегія суддів приходить до висновку, що при винесенні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для його скасування.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331  КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Чигиринської міської ради - залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2022 року - залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-331 КАС України.
Повний текст рішення виготовлено 06 грудня 2022 року.

Головуючий суддя:                                                                      В.В. Файдюк
                     
                     Судді:                                                                       Є.І. Мєзєнцев
                                                                                                    
                                                                                                    Я.М. Собків