ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 жовтня 2022 року 
м. Київ
справа № 640/2196/21
адміністративне провадження № К/990/9940/22 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Мацедонської В.Е.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Міжвідомчої комісії з розгляду питань, пов`язаних з визнанням осіб такими, що були позбавлені свободи внаслідок збройної агресії проти України, та здійснення заходів, спрямованих на їх соціальний захист, Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 серпня 2021 року (суддя Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року (суддя-доповідач Вівдиченко Т.Р., судді Грибан І.О., Лічевецький І.О.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У січні 2021 року ОСОБА_1 звернулася з адміністративним позовом до Міжвідомчої комісії з розгляду питань, пов`язаних з визнанням осіб такими, що були позбавлені свободи внаслідок збройної агресії проти України, та здійснення заходів, спрямованих на їх соціальний захист (далі - Комісія), у якому просила: визнати протиправним рішення Комісії, оформлене протоколом від 20 жовтня 2020 року, про невизнання її такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України; зобов`язати Комісію визнати її такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України. 
2. Третьою особою у справі позивачка зазначила Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України (далі - Мінреінтеграції).
3. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що у 2020 році вона звернулася до Комісії із заявою про визнання її такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України, додавши необхідні документи, передбачені пунктом 2 розділу IV Положення про міжвідомчу комісію з розгляду питань, пов`язаних з визнанням осіб такими, що були позбавлені свободи внаслідок збройної агресії проти України, та здійсненням заходів, спрямованих на їх соціальний захист, затвердженого наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 17.07.2020 №57 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі також Положення). Проте відповідач за відсутності жодної з підстав, визначених у пункті 5 розділу IV Положення, відмовив у наданні їй такого статусу.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 лютого 2021 року відкрито провадження у справі та залучено до участі в ній як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Мінреінтеграції.
5. Ухвалою від 06 липня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва змінив статус Мінреінтеграції з третьої особи на співвідповідача у справі.
6. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 серпня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року, позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Комісії щодо не прийняття вмотивованого рішення за результатами розгляду письмової заяви ОСОБА_1 щодо визнання/невизнання її такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України та не підпадає під дію постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 №1122 «Деякі питання соціального і правового захисту осіб, позбавлених свободи внаслідок збройної агресії проти України, після їх звільнення». Зобов`язано Мінреінтеграції повторно розглянути на засіданні Комісії заяву ОСОБА_1 про визнання її такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України, та не підпадає під дію постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 №1122 «Деякі питання соціального і правового захисту осіб, позбавлених свободи внаслідок збройної агресії проти України, після їх звільнення» та прийняти вмотивоване рішення відповідно до підпункту 1 пункту 1 та пункту 4 розділу І Положення.
7. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про допущення Комісією протиправної бездіяльності у спірних правовідносинах, оскільки за результатами розгляду письмової заяви ОСОБА_1 . Комісія в межах своїх повноважень, визначених розділом IV Положення, не ухвалила вмотивованого рішення про визнання позивачки такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України, або про відмову у визнанні її такою особою.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
8. У касаційній скарзі Мінреінтеграції, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, необґрунтованість прийнятих судових рішень, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
9. За доводами відповідача, суди попередніх інстанцій неправильно застосували пункти 1, 3, 4 розділу III, підпункт 2 пункту 5 розділу IV Положення, з яких убачається, що формою роботи Комісії є засідання, рішення Комісії оформлюється протоколом, а однією з підстав для відмови у визнанні особи такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України, є неподання/подання не в повному обсязі документів, відомостей, передбачених цим Положенням, або подання їх неналежною особою. Зазначає, що оскільки у Комісії не було жодних відомостей про те, що позивачка, в розумінні Порядку здійснення соціального і правового захисту осіб, позбавлених свободи внаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України, після їх звільнення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 №1122 (назва і текст в редакції, чинній на момент спірних правовідносин, далі також Порядок №1122), є особою, позбавленою свободи внаслідок збройної агресії проти України, і остання відповідних документів та/або інформації не надала, то Комісія правомірно прийняла рішення, оформлене протоколом, про відмову у визнанні її такою особою.
10. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, посилаючись на їхню законність і обґрунтованість. Спростовуючи доводи відповідача, позивачка вказує, що на підтвердження факту позбавлення її свободи вона подала Комісії довідку Штабу Антитерористичного центру при Службі безпеки України від 11.01.2020 №33/8-Є-56/138, в якій зазначено про перебування її з 06.09.2017 по 29.12.2019 в заручниках незаконних збройних формуваннях в районі проведення антитерористичної операції, лист Голосіївської районної в місті Києві державної адміністрації від 24.04.2020 «Про встановлення статусу особи, яка постраждала від торгівлі людьми» та довідку від 21.04.2020 про встановлення статусу особи, яка постраждала від торгівлі людьми. При цьому ні Комісія, ні Мінреінтеграції не повідомляли її про те, що нею не подані або подані не в повному обсязі необхідні документи, та відмовили їй без пояснення причин і підстав.
11. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
12. ОСОБА_1 є громадянкою України, що підтверджується паспортом громадянина України № НОМЕР_1 , виданим 26 березня 2002 року Кремінським РВ УМВС України в Луганській області, має реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_2 .
13. У листі Штабу Антитерористичного центру при Службі безпеки України від 11.01.2020 №33/8-Є-56/138 зазначено, що за даними інформаційного обліку військовослужбовців та цивільних осіб, які були протиправно позбавлені волі в районі проведення антитерористичної операції починаючи з 07 квітня 2014 року, що ведеться Об`єднаним центром з координації пошуку, звільнення незаконно позбавлених волі осіб, у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , 06 вересня 2017 року потрапила у заручники до незаконних збройних формувань в районі проведення антитерористичної операції та була визволена 29 грудня 2019 року.
14. Листом від 28.10.2020 №22/Є-268-7.2-1540 Мінреінтеграції повідомило позивачці, що (дослівно): «На засіданні Міжвідомчої комісії з розгляду питань, пов`язаних з визнанням осіб такими, що були позбавлені свободи внаслідок збройної агресії проти України, та здійснення заходів, спрямованих на їх соціальний захист, яке відбулося 20 жовтня 2020 року, ОСОБА_1 не визнано такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України та не підпадає під дію постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання соціального і правового захисту осіб, позбавлених свободи внаслідок збройної агресії проти України, після їх звільнення» від 11 грудня 2019 року №1122».
15. На запит ОСОБА_1 від 17.11.2020 про надання копії протоколу засідання Комісії Мінреінтеграції листом від 27.11.2020 №22/7.1-4299-20 відповіло позивачці, що протоколи засідань комісії, які мітять службову інформацію, належать до інформації з обмеженим доступом, якій у встановленому порядку присвоєно гриф «для службового користування».
16. Уважаючи прийняте щодо неї рішення Комісії протиправним, позивачка звернулася із цим позовом до суду.
V. Позиція Верховного Суду
17. Порядок визнання осіб такими, що були позбавлені свободи внаслідок збройної агресії проти України, здійснення їх соціального і правового захисту визначені Порядком здійснення соціального і правового захисту осіб, позбавлених свободи внаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України, після їх звільнення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 №1122, та  Положенням про міжвідомчу комісію з розгляду питань, пов`язаних з визнанням осіб такими, що були позбавлені свободи внаслідок збройної агресії проти України, та здійсненням заходів, спрямованих на їх соціальний захист, затвердженим наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 17.07.2020 №57.
18. Так, згідно з пунктами 1 і 2  Порядку №1122 цей Порядок визначає перелік та послідовність здійснення заходів, спрямованих на соціальний захист осіб, позбавлених свободи внаслідок збройної агресії проти України, після їх звільнення, та регулює питання системної, безперервної та ефективної взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування під час надання допомоги таким особам. Дія цього Порядку поширюється, зокрема, на громадян України, захоплених як заручники внаслідок збройної агресії проти України, позбавлених свободи з політичних мотивів або захоплених як військовополонені у зв`язку із захистом незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України.
19. Відповідно до пункту 6 Порядку №1122 рішення про визнання особи, включеної до сформованого СБУ переліку звільнених осіб, такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України, приймається міжвідомчою комісією, яка утворюється Мінреінтеграції. Положення про міжвідомчу комісію та її персональний склад затверджуються Мінреінтеграції.
20. Підпунктом 1 пункту 1 розділу IV Положення до основних завдань Комісії віднесено прийняття рішення про визнання особи, включеної до сформованого СБУ переліку звільнених осіб, такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України.
21. Згідно з пунктом 2 розділу IV Положення для прийняття рішення, передбаченого підпунктом 1 пункту 1 цього розділу, особа, позбавлена особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, член сім`ї, близький родич, законний представник або представник, який діє за довіреністю в інтересах такої особи, звертаються до Мінреінтеграції з письмовим зверненням. До звернення додаються: 1) копії документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України особи, позбавленої свободи внаслідок збройної агресії проти України, та заявника (а у разі, якщо заявником є представник, який діє за довіреністю - також, копія такої довіреності); 2) відомості або документи, що підтверджують факт та обставини позбавлення особи свободи внаслідок збройної агресії проти України; 3) інші документи та/або інформація, які заявник вважає за потрібне додати до звернення.
22. У пункті 5 розділу IV Положення встановлено, що підставами для відмови у визнанні особи такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України та/або наданні бюджетних коштів є:
1) набуття законної сили обвинувальним вироком суду України стосовно особи, позбавленої свободи внаслідок збройної агресії проти України, або позбавленої особистої свободи незаконними збройними формуваннями, окупаційною адміністрацією та/або органами влади Російської Федерації на тимчасово окупованих територіях України та/або території Російської Федерації у зв`язку з її громадською, політичною або професійною діяльністю, у зв`язку із вчиненням нею злочину проти основ національної безпеки України, вчиненням або сприянням вчиненню терористичного акту, в тому числі втягненням у вчинення терористичного акту, публічними закликами до вчинення терористичного акту, створенням терористичної групи чи терористичної організації, фінансуванням тероризму, вчиненням злочину у сфері охорони державної таємниці, недоторканності державних кордонів, забезпечення призову та мобілізації, злочинів проти встановленого порядку несення військової служби (військові злочини), злочинів проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку;
2) неподання/подання не в повному обсязі документів, відомостей, передбачених цим Положенням, або подання їх неналежною особою.
23. За приписами пунктів 1-6 розділу III Положення формою роботи Комісії є засідання, що скликаються головою у разі потреби, але не рідше ніж один раз на квартал. Засідання Комісії вважається правомочним, якщо на ньому присутні не менше двох третин від загального складу Комісії. Рішення Комісії вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більше половини загального складу Комісії. Рішення Комісії оформлюється протоколом, який підписується головою, заступником голови, секретарем та всіма членами Комісії, які брали участь у засіданні. На підставі рішень Комісії, передбачених підпунктами 1 і 2 пункту 1 розділу IV цього Положення, Мінреінтеграції видає відповідний наказ. Наказ Мінреінтеграції може бути оскаржений відповідно до чинного законодавства України.
24. На підставі аналізу наведених правових норм суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, обґрунтовано виходив з того, що за результатом розгляду письмового звернення особи про визнання її такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України, Комісія уповноважена прийняти одне з таких рішень: про визнання особи такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України, або про відмову у визнанні особи такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України.
25. Водночас висновок суду першої інстанції, також підтриманий судом апеляційної інстанції, про те, що Комісією за результатом розгляду письмового звернення        ОСОБА_1 не було прийнято жодного з рішень, передбачених Положенням, не ґрунтується на встановлених судом обставинах справи, а саме факті офіційного повідомлення позивачки листом Мінреінтеграції від 28.10.2020 №22/Є-268-7.2-1540 про негативне рішення, прийняте щодо неї на засіданні Комісії 20 жовтня 2020 року.
26. Оформлення рішення Комісії протоколом засідання прямо передбачено порядком організації її роботи, який врегульований розділом III Положення.
27. У зв`язку з цим для вирішення питання про вмотивованість і підстави прийнятого Комісією рішення щодо ОСОБА_1 суд першої інстанції мав дослідити у цій частині протокол засідання Комісії від 20 жовтня 2020 року. Крім того, в межах предмета доказування у цій справі оцінці підлягала й письмова заява позивачки, адресована Комісії, з метою встановлення її змісту, а також переліку доданих до неї документів і відомостей.
28. За правилами частин першої і четвертої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.
29. Як убачається з матеріалів справи, сторони не надали суду заяву ОСОБА_1 та протокол засідання Комісії від 20 жовтня 2020 року. Відсутні в матеріалах справи й відомості про витребування судом цих доказів.
30. Наведене свідчить про неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, що впливає на обґрунтованість прийнятого ним рішення.
31. Суд апеляційної інстанції не виправив порушення норм процесуального права, допущені судом першої інстанції.
32. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
33. Неповне встановлення судами першої та апеляційної інстанцій обставин справи, що мають значення для її правильного вирішення, за приписами статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
34. При новому розгляді судам слід врахувати наведене, повно і всебічно встановити обставини справи, з`ясувати, хто є належним відповідачем у справі, та в залежності від встановленого вирішити спір.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України задовольнити частково.
2. Скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач                                                                       С.А. Уханенко

Судді:                                                                                           О.В. Кашпур

                                                                                          В.Е. Мацедонська