ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 грудня 2022 року 
м. Київ

справа № 826/5334/15
адміністративне провадження № К/990/27153/22  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Юрченко В.П.,
суддів: Чумаченко Т.А.,  Васильєвої І.А., 

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу  Київської міської прокуратури на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2022 року у справі №826/5334/15 за позовом прокуратури Солом`янського району м. Києва в інтересах держави в особі ДПІ у Солом`янському районі Головного управління ДФС у м. Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробничо-комерційна фірма "Моноліт" про стягнення податкової заборгованості,            
ВСТАНОВИВ:
У березні 2015 року позивач - прокуратура Солом`янського району м. Києва в інтересах держави в особі ДПІ у Солом`янському районі Головного управління ДФС у м. Києві звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробничо-комерційна фірма "Моноліт" про стягнення податкової заборгованості, в якому просив:
- стягнути з Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробничо-комерційна фірма "Моноліт" податкову заборгованість в розмірі 4  780  820,40 грн, з них: податок на прибуток - 4  774  613,09 грн на користь бюджету та податок на додану вартість - 6  207,31 грн  з усіх розрахункових рахунків, відкритих у банках.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 травня 2022 року,  залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2022 року позов прокурора Солом`янського району м. Києва в інтересах держави в особі: Державної податкової інспекції у Солом`янському районі Головного управління ДФС у м. Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробничо - комерційна фірма «Моноліт» про стягнення податкової заборгованості у розмірі 4  780  820,40 грн - залишено без розгляду.
Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прокурор, діючи в інтересах держави в особі відповідного державного органу, і звертаючись до суду з позовом щодо стягнення заборгованості, фактично підмінює функції органів державного контролю суб`єктів владних повноважень, у яких функціонують юридичні служби. Оцінюючи підстави та повноваження прокурора на звернення до суду з даним позовом в інтересах  Головного управління ДФС у м. Києві,  суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що прокурор не має повноважень на ведення справи у суді в інтересах держави в особі ДПІ у Солом`янському районі Головного управління ДФС у м. Києві, оскільки прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави, так як податковий орган має можливість самостійно представляти свої інтереси в суді.
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, прокурор звернувся із касаційною скаргою до Суду касаційної інстанції, в якій просив їх скасувати, направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Зокрема, скаржник зазначив, що судами помилково  застосовано положення ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року та п.3 ч.1 ст. 131-1 Конституції України, яка набрала чинності 30 вересня 2016 року, оскільки прокурор звернувся з позовом відповідно до положень ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру», який був чинний на момент пред`явлення позову, що є порушенням норм процесуального права та є підставою для задоволення касаційної скарги. 
Крім того, скаржник  в касаційній скарзі доводить, що суди дійшли необґрунтованого висновку про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави в суді, оскільки через ненадходження коштів до бюджету інтереси держави залишаються не захищеними. 
Ухвалою Верховного Суду від 25 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України,   відповідно до якої, підставою касаційного оскарження судових рішень є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про   відступлення від такого висновку.
Верховний Суд, обговоривши доводи касаційної скарги, переглядаючи судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги з таких підстав.
Ключовим у цій справі є питання щодо права прокурора на звернення до суду з позовом.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Приписами частини 3 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент звернення прокурора з позовом) передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
На час звернення до суду у березні 2015 року правовий статус прокурора було визначено статтями 121-123 Конституції України та Законом України «Про прокуратуру» №1789-XII від 05.11.1991 (далі - Закону №1789-XII).
Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 121 Конституції України (у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду першої інстанції з позовом) прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається, зокрема представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
Положення статей 121, 123 Конституції України відсилали до спеціального закону, яким були визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, а саме: Закону №1789-XII.
Відповідно до статті 36-1 цього Закону №1789-XII представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.
Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.
Представництво інтересів громадянина або держави здійснюється прокурором також на підставі заподіяння громадянину або державі шкоди внаслідок вчинення кримінального правопорушення чи іншого суспільно небезпечного діяння, передбаченого законом про кримінальну відповідальність.
За наявності підстав, передбачених частинами другою - четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом: 1) звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями); 2) вступати у справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справ. Обираючи форму представництва, передбачену частиною п`ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.
Відповідно до частини 2 статті 60 КАС України (у редакції, яка була чинна на час звернення позивача до суду першої інстанції) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави. При цьому прокурор повинен надати адміністративному суду докази, які підтверджують неможливість громадянина самостійно здійснювати представництво своїх інтересів.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив позицію, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Із урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов чи скарга, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Ці висновки Конституційний Суд України сформулював у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у Законі №1789-XII, статтях 121, 123 Конституції України (у редакції, чинній у 2015 році) та чинної статті 131-1 Конституції України і статті 23 Закону № 1697-VII від 14.10.2014 «Про прокуратуру».
Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко невизначене коло законних інтересів, які не підлягають точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація поняття "інтереси держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Суди попередніх інстанцій, вважаючи, що прокурор не має повноважень на представництво, зазначили, зокрема, що у цій справі прокурор не надав суду доказів, які свідчили б про те, що відповідний орган державної влади не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. 
Однак, Суд звертає увагу, що законодавство, яке діяло на час звернення до суду (березень 2015), не вимагало від прокурора обґрунтовувати чи неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, захист цих інтересів держави. Достатнім було лише зазначити орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або його відсутність.
Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі №813/6409/13-а, від 21 листопада 2019 року у справі №826/14062/147. 
Як вбачається з матеріалів справи, прокурором Солом`янського району м. Києва позов в інтересах держави в особі ДПІ у Солом`янському районі Головного управління ДФС у м. Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробничо-комерційна фірма "Моноліт" про стягнення податкової заборгованості, подано у березні 2015 року на підставі ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру» від 5.11. 1991 №1789-ІІ, яка була чинна на момент пред`явлення позову.
Судом першої інстанції при вирішенні питання про відкриття провадження у справі не встановлено перешкод і прийнято рішення  про відкриття такого провадження  у відповідності до норм законодавства, чинних на час звернення прокурора з позовом до суду.
Відтак, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду через більш ніж сім років після відкриття провадження у справі, застосовуючи при цьому положення ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», які не підлягають застосуванню до спірних правовідносин. 
Суд апеляційної інстанції не звернув увагу на вказані порушення, які були допущені судом першої інстанції.
Частиною другою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Таким чином, з урахуванням наведених мотивів, Суд касаційної інстанції приходить до висновку скасувати судові рішення попередніх інстанцій, направивши справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Київської міської прокуратури задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2022 року скасувати, справу №826/5334/15 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	В.П. Юрченко Т.А. Чумаченко   І.А. Васильєва