ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2022 року 

м. Київ

справа № 826/734/17
адміністративне провадження № К/9901/47238/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.12.2017 (суддя Келеберда В.І.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14.03.2018 (колегія у складі суддів Епель О.В., Карпушової О.В., Кобаля М.І.)
у справі №826/734/17 
за позовом Обслуговуючий кооператив "Кооперативна-3" 
до Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), 
за участю третьої особи - Комунального підприємства "Київблагоустрій", 
про визнання протиправним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1.          03.01.2017 Обслуговуючий кооператив «Кооперативна-3» (далі - позивач, ОК «Кооперативна-3») звернувся до суду з позовом до Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач, Департамент), третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: Комунальне підприємство «Київблагоустрій», в якому просив про:
-          визнання протиправними дій відповідача щодо прийняття рішення (доручення) від 23.11.2016 №064-11370 про вжиття заходів шляхом демонтажу самовільно встановлених елементів благоустрою, а саме: гаражу за адресою: м.Київ, пр-т Академіка Корольова, 5-А;
-          скасування рішення відповідача від 23.11.2016 № 064-11370.
2.          Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.12.2017, залишеною без змін  постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 14.03.2018, позов задоволено.
3.          05.04.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій відповідач просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову. 
4.          Ухвалою Верховного Суду від 11.04.2018 було відкрито касаційне провадження. 
5.          Відповідач клопотав про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОК «Кооперативна-3» є юридичною особою, має 314 членів-фізичних осіб.
7.          Станом на 07.10.2013 за Кооперативом як землекористувачем для експлуатації та обслуговування індивідуальних гаражів було закріплено земельні ділянки за адресою: м. Київ, пр-т Академіка Корольова, 5 з кодами 75:316:001 та 75:316:076. 
8.          12.03.2015 для оформлення права користування земельною ділянкою, на якій знаходяться індивідуальні гаражі членів кооперативу, позивач звернувся до Департаменту земельних ресурсів Київської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою. 
9.          На підставі висновку постійної комісії Київради з питань містобудування, архітектури та землекористування (протокол від 08.09.2015 № 21) Кооперативу для експлуатації та обслуговування індивідуальних гаражів надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою від 30.09.2015 № ДОЗ-0436 (копія дозволу з планом-схемою земельної ділянки знаходиться в матеріалах справи).
10.          03.11.2016 відповідач склав припис №1617525 з пропозицією усунути порушення пункту 20.1.1 Правил благоустрою м.   Києва, затверджених рішенням Київської міської ради від 25.12.2008 №1051/1051, шляхом надання у триденний термін відповідної документації або добровільного демонтажу споруд.
11.          Доказів отримання позивачем вказаного припису (надіслання йому такого) у порядку, визначеному чинним законодавством, суду не надано.
12.          23.11.2016 перший заступник директора Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надав доручення КП «Київблагоустрій» вжити заходів шляхом демонтажу самовільно встановлених елементів благоустрою, а саме: гаражів Автокооперативу «Кооперативна-3» за адресою: м. Київ, пр-т Академіка Корольова, 5-А.
13.          Позивач, вважаючи протиправними дії відповідача щодо прийняття вказаного рішення (доручення) від 23.11.2016 № 064-11370 та, відповідно, протиправним саме рішення, звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14.          Позивач вважає, що спірне рішення винесене відповідачем без урахування всіх обставин справи, без забезпечення права позивача на добровільне виконання припису, за наявності документів, які підтверджують право на користування земельною ділянкою, та які знаходяться у розпорядженні відповідача.
15.          Відповідач проти позову заперечував. Посилався на те, що правовстановлюючі документи, які б підтверджували право власності або користування земельною ділянкою або демонтованим майном, позивач не надав; припис від 03.11.2016 щодо добровільного демонтажу або надання відповідних документів не виконав. Внаслідок цього винесено оскаржуване рішення та відбувся примусовий демонтаж об`єктів за відповідною адресою. Такі дії вважав законними та вчиненими у межах наданих повноважень.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що дії Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо надання доручення № 064-11370 від 23.11.2016 про демонтаж самовільно встановлених елементів благоустрою є неправомірними, такими, що вчинені поза межами наданих повноважень, без урахування фактичних обставин.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ

17.          У касаційній скарзі відповідач не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, зазначає про неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
18.          Доводи позивача обґрунтовані тим, що позивачу було винесено припис про усунення правопорушення та надано строк для його добровільного виконання. Такий припис є чинним, його не оскаржено в судовому порядку. Доручення Департаменту є наслідком невиконання вимог припису.
Крім того, відповідач покликається на відсутність у позивача права на забудову земельної ділянки.
19.          26.03.2019 надійшов відзив, в якому позивача покликається на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на неспростування позивачем висновків судів про направлення позивачу припису від 03.11.2016.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20.          Верховний Суд перевіри правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву та дійшов такого висновку.
21.          Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22.          Відповідно до статті 5 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" від 06.09.2005 №2807-IV (далі - Закон України № 2807-ІV) управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.
23.          Відповідно до підпункту 6.7 пункту 6 Положення про Департамент міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 94 від 27.01.2011, Департамент має право здійснювати у встановленому порядку демонтаж та очищення території міста від безхазяйного майна, самовільно розміщених тимчасових споруд та елементів благоустрою, рекламних носіїв, покинутих будівельних матеріалів і конструкцій, транспортних засобів тощо.
24.          Згідно зі ст. 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VІ (далі - Закон України №3038-VІ) тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівель них виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
25.          Згідно з положеннями розділу І Правилами благоустрою міста Києва, затвердженими рішенням Київської міської ради від 25.12.2008 №1051/1051 (далі - Правила благоустрою м. Києва) тимчасова споруда - це споруда функціонального (в тому числі для здійснення підприємницької діяльності), декоративно-технологічного призначення, в тому числі мала архітектурна форма, яка виготовляється з полегшених збірних конструкцій та встановлюється без улаштування заглибленого фундаменту тощо.
26.          Підпунктом 13.3.1 пункту 13.3 розділу ХІІІ Правил благоустрою м. Києва передбачено, що у разі виявлення самовільно розміщених (встановлених) малих архітектурних форм, тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, в т. ч. тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, паспорти прив`язки яких анульовані або строк дії яких закінчився, самовільно розміщених (встановлених) засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі (автомагазини, автокафе, автокав`ярні, авторозвозки, автоцистерни, лавки-автопричепи, візки, спеціальне технологічне обладнання (низькотемпературні лотки-прилавки) тощо), об`єктів сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі (на розміщення яких відсутні оформлені в установленому порядку документи) уповноважені особи Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), структурних підрозділів з питань контролю за благоустроєм районних в місті Києві державних адміністрацій, комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Київблагоустрій" вносять припис його власнику (користувачу або особі, яка здійснила розміщення (встановлення)) з вимогою усунення порушень шляхом проведення демонтажу малої архітектурної форми, тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, демонтажу (переміщення) засобу пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, об`єкта сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі із зазначенням строку демонтажу (переміщення) відповідно до абзаців другого і третього цього підпункту.
27.          Таким чином, Департамент міського благоустрою КМР має право приймати рішення щодо демонтажу та здійснювати відповідний демонтаж виключно щодо об`єктів, які належать до тимчасових споруд у розумінні Правил благоустрою м. Києва.
28.          Стосовно процедури здійснення архітектурно-будівельного контролю Суд звертає увагу, що порядок складання припису Департаментом міського благоустрою КМР передбачено підпунктом 20.2.1 пункту 20.2 Правил благоустрою міста Києва.
Якщо під час перевірки виявлені причини та умови, які можуть спричинити порушення благоустрою, посадова особа контролюючого органу зобов`язана скласти та видати офіційний документ - припис, який є обов`язковим для виконання в термін до трьох діб особами, які є відповідальними за утримання об`єктів благоустрою.
У приписі зазначаються: дата і місце його складання, посада, прізвище, ім`я, по батькові особи, яка склала припис, відомості про особу, на яку складений припис, та надаються пропозиції щодо усунення причин та умов, які спричиняють порушення благоустрою території.
Припис підписується особою, яка його склала, і особою, на яку він складений.
У разі відмови особи отримати припис в графі "Припис одержав" робиться про це запис.
У разі виявлення тимчасової споруди (малої архітектурної форми), встановлений (або невстановлений) власник (користувач) якої створив причини та умови, які можуть спричинити порушення благоустрою, посадова особа контролюючого органу зобов`язана скласти та видати офіційний документ - припис з дотриманням вимог цього Положення. У такому випадку одна копія припису наклеюється на тимчасову споруду (малу архітектурну форму) поряд з Ордером на розміщення тимчасової споруди (у разі його наявності) або на фронтальній частині такої тимчасової споруди (малої архітектурної форми), а ще одна копія вручається особисто присутньому власнику (користувачу), надсилається власникові тимчасової споруди (малої архітектурної форми) поштою (цінним листом з описом вкладення) за адресою, зазначеною в Ордері на розміщення тимчасової споруди (у разі його наявності). Посадова особа, яка винесла припис, здійснює фотофіксацію наклеєного припису поряд з Ордером на розміщення тимчасової споруди (малої архітектурної форми) у випадку його наявності або на фронтальній частині тимчасової споруди (малої архітектурної форми). При цьому щонайменше на одній з фотографій має бути чітко та розбірливо видно інформацію про номер та дату складення припису.
Матеріали фотофіксації долучаються до припису, про що в приписі робиться відповідний запис, а власник (користувач) тимчасової споруди (малої архітектурної форми) вважається повідомленим про винесення припису належним чином.
29.          Згідно з підпунктом 13.3.3 пункту 13.3 розділу XIII Правил благоустрою міста Києва для проведення демонтажу (переміщення) засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі створюється комісія у складі представників Департаменту промисловості та розвитку підприємництва, структурного підрозділу з питань контролю за благоустроєм районної в місті Києві державної адміністрації та/або Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища, підприємства, яке здійснює демонтаж (переміщення), перевезення, зберігання засобу пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, представника міліції, власника (користувача або особи, яка здійснила розміщення (встановлення)) (у разі його присутності).
За результатами проведеної роботи комісії складають акти демонтажу (переміщення) у двох примірника.
30.          У постанові від 22.05.2018 у справі №826/3131/17, обставини якої є релевантними, Верховний Суд дійшов такого висновку:

«…наведеними правовими нормами визначено процедуру здійснення уповноваженими органами демонтажу самовільно розміщеної (встановленої) тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, яка включає в себе наступні етапи:
винесення припису з вимогою усунути порушення;
у разі невиконання суб`єктом господарювання вимог припису, Департамент міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), районні в місті Києві державні адміністрації вживають заходів щодо демонтажу самовільно розміщеної (встановленої) тимчасової споруди шляхом прийняття рішення про демонтаж самовільно розміщеної (встановленої) тимчасової споруди;
проведення демонтажу самовільно розміщеної (встановленої) тимчасової споруди у складі комісії, за результатами якого складаються акти».

31.          Висновки про необхідність дотримання процедури вручення припису також були висловлені у постановах Верховного Суду від 10.07.2019 у справі №826/6063/18, від 04.03.2020 у справі №   826/7508/16, від 23.09.2021 у справі № 826/13209/18, від 02.12.2021 у справі № 826/5004/17 та ін.
32.          Верховний Суд неодноразово відзначав, що демонтаж самовільно розміщених тимчасових споруд є крайнім заходом, якому має передувати вжиття уповноваженим суб`єктом інших заходів реагування, націлених на достеменне встановлення порушення в галузі благоустрою населених пунктів, його припинення та ліквідацію наслідків, якщо такі є.
Демонтажу підлягають лише самочинно зведені тимчасові споруди у тому випадку, якщо власник такої споруди самостійно не демонтував споруду у встановлений у приписі строк або якщо власник невідомий.
33.          Судами першої та апеляційної інстанцій було встановлено, що ані до суду першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження відповідач не було надав жодних належних і допустимих у розумінні ст.ст. 73, 74 КАС України доказів, які б підтверджували отримання та/або взагалі направлення позивачу у порядку, визначеному законодавством, припису від 03.11.2016 № 1617525.
34.          Крім того, судами попередніх інстанцій було встановлено, що у вказаному приписі відповідачем не конкретизовано, за яке ж саме правопорушення з визначених у п. 20.1.1 Правил №1051/1051 позивача притягнуто до відповідальності.
35.          Також суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що у приписі є запис «від підпису відмовився», але такий запис не засвідчений підписами свідків і відсутні жодні підстави вважати, що відповідачем взагалі дотримано порядок проведення перевірки позивача і складено цей припис у присутності його уповноваженої особи.
36.          Отже, дії відповідача щодо прийняття рішення (доручення) від 23.11.2016 №064-11370 про вжиття заходів шляхом демонтажу самовільно встановлених елементів благоустрою, а саме: гаражу за адресою: м. Київ, пр-т Академіка Корольова, 5-А прийнято передчасно, з грубим порушенням законодавчо визначеної процедури, без дотримання права позивача на захист, не об`єктивно, без всебічного встановлення та перевірки всіх правових титулів, на підставі яких позивачем здійснювалося встановлення елементів благоустрою за вказаною адресою, що в сукупності обумовлює наявність достатніх та необхідних правових підстав для визнання зазначених дій протиправними та скасування вказаного рішення (доручення) Департаменту.
37.          Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
38.          Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
39.          До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
40.          За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
41.          За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішень судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359  КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення.
постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року у справі №826/734/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб