ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 жовтня 2022 року	Львів	Справа № 140/4380/22 пров. № А/857/13115/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі: 

головуючого судді                                         Святецького В.В., 
суддів                                                              Довгополова О.М., Гудима Л.Я.,
з участю секретаря судового засідання       Вовка А.Ю.,           

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Київської міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 18 липня 2022 року у справі № 140/4380/22 (головуючий суддя Димарчук Д.М., м. Луцьк) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради про визнання бездіяльності протиправною,  зобов`язання вчинити дії,-

                                                   В С Т А Н О В И В :
17 червня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Київської міської ради, в якому просив: а) визнати протиправною бездіяльність щодо не прийняття рішення за результатами розгляду клопотання від 24.11.2021 про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки, яка згідно генерального плану м. Київ віднесена до земель одноквартирної садибної забудови, загальною площею 8,1055 га з кадастровим номером 8000000000:78:139:0356, на земельну ділянку орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти; 
б) зобов`язати відповідача на найближчому пленарному засіданні сесії Київської міської ради розглянути його клопотання про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки, яка згідно генерального плану м. Київ віднесена до земель одноквартирної садибної забудови, загальною площею 8,1055 га, з кадастровим номером 8000000000:78:139:0356, на земельну ділянку орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти, в строки і в порядку, передбаченому статтею 118 Земельного кодексу України.
Рішенням від 18 липня 2022 року  Волинський окружний адміністративний суд позовні вимоги задовольнив повністю.
Визнав протиправною бездіяльність Київської міської ради, яка полягає у неприйнятті рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1  від 24 листопада 2021 року про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки, яка згідно генерального плану м. Київ віднесена до земель одноквартирної садибної забудови, загальною площею 8.1055 га, з кадастровим номером 8000000000:78:139:0356, на земельну ділянку орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти у порядку, встановленому статтею 118 Земельного кодексу України.
Зобов`язав Київську міську раду розглянути на пленарному засіданні з прийняттям рішення відповідно до статті 118 Земельного кодексу України клопотання ОСОБА_1 від 24 листопада 2021 року про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки, яка згідно Генерального плану м. Київ віднесена до земель одноквартирної садибної забудови, загальною площею 8.1055 га, з кадастровим номером 8000000000:78:139:0356, на земельну ділянку орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти.
Також суд стягнув на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Київської міської ради витрати на оплату правничої допомоги у розмірі 1500,00 грн.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, Київська міська рада  подала апеляційну скаргу, оскільки вважає, що рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, при неповному з`ясуванні усіх обставин справи, які мають значення для привального вирішення справи. 
В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що суд першої інстанції допустив порушення принципу змагальності сторін шляхом невиконання обов`язку, передбаченого ч. 2 ст. 174 Кодексу адміністративного судочинства України, що в свою чергу є порушенням норм процесуального права та підставою для скасування рішення.
Відповідач є органом місцевого самоврядування, що залучений до реалізації та здійснення передбачених Законом України ,,Про правовий режим воєнного стану” заходів і повноважень воєнного стану при проведенні пленарних засідань Ради є заходи, спрямовані на забезпечення оборони України, захист безпеки населення та інтересів держави. А тому, в період дії воєнного стану покладення на відповідача  обов`язку по розгляду клопотання у бажаний для позивача спосіб (на першій черговій сесії) суперечитеме принципу пропорційності.
З огляду на викладене, відповідач просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі. 
Позивач ОСОБА_1 правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалась, що в силу вимог ч. 4 ст. 304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції. 
У зв`язку з неявкою в судове засідання всіх учасників справи фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до ч. 4 ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України не здійснюється.  
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що скарга не належить до задоволення з таких підстав.  
Суд першої інстанції встановив та підтверджується матеріалами справи, що 24 листопада 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Київської міської ради з клопотанням про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки, яка згідно Генерального плану м. Київ віднесена до земель одноквартирної садибної забудови, загальною площею 8.1055 га, з кадастровим номером 8000000000:78:139:0356, на земельну ділянку орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти. 
До вказаного клопотання ОСОБА_1 додав копію паспорта, копію посвідчення учасника бойових дій, графічні матеріали на бажану земельну ділянку із позначенням місця розташування (а.с.11,14-16,21-22).
Однак, станом на час подання позовної заяви до суду та розгляду судом даної справи, Київська міська рада не надала інформації щодо результатів розгляду клопотання позивача, а саме щодо прийняття вмотивованого рішення про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки або про відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо розгляду його клопотання у порядку, визначеному Земельним кодексом України, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що  неприйняття відповідачем жодного рішення за клопотанням позивача про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, є протиправним.
За таких обставин суд першої інстанції дійшов переконання про наявність підстав для задоволення взаємопов`язаних позовних вимог шляхом прийняття рішення про визнання протиправною бездіяльності Київської міської ради, яка полягає у неприйнятті рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 від 24.11.2021 про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки та зобов`язання відповідача розглянути вказане клопотання з прийняттям рішення відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК України.
Такі висновки суду першої інстанції, на думку колегії суддів апеляційного суду,  відповідають фактичним обставинам справи, нормам матеріального права та є вірними. 
Так, відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу ,,заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом”. Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону України від 21.05.1997 №   280/97-ВР ,,Про місцеве самоврядування в Україні” (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Частиною другою статті 2 Закону №   280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону №   280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
У відповідності до частини першої статті 116 Земельного кодексу (ЗК) України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно з частиною першою статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Частинами 6 та 7 статті 118 ЗК України встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. Органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Такі висновки суду першої інстанції узгоджуються з висновками Верховного Суду, викладеними, зокрема, в постанові від 09.10.2020 року у справі №1840/3664/18.
Статтею  79-1 ЗК України передбачено, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру (частина 1). 
Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв); за затвердженими комплексними планами просторового розвитку території територіальних громад, генеральними планами населених пунктів, детальними планами території (частина 2).
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок (частина 5).
Формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок (частина 6).
Виходячи з аналізу наведеної норми ЗК України, суд першої інстанції слушно зауважив, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта.
Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
Таким чином, поділ та об`єднання земельних ділянок за свою суттю фактично є формуванням нової чи нових земельних ділянок, що передбачає певну процедуру щодо надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, його погодження та затвердження в порядку, встановленому ЗК України.
Отже, передача земельних ділянок у власність, користування (оренду) передбачає виготовлення проекту землеустрою, його погодження компетентними органами, а відтак, прийняття відповідного рішення органом місцевого самоврядування щодо надання земельної ділянки у користування.
За результатами розгляду заяви громадянина, юридичної особи відповідач у місячний строк повинен або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки, або надати відмову у наданні такого дозволу.
Разом із цим, така відмова повинна бути мотивована, оформлена належним чином та прийнята виключно з підстав, встановлених частиною сьомою статті 118 ЗК України, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відтак, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, визначений частиною сьомою  статті 118 ЗК України, є вичерпним.
Виходячи з наведеного, колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції про те, що клопотання (заява) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою має бути розглянуте вповноваженим органом у даному випадку міською радою у місячний строк, а за наслідком його розгляду має бути надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою або мотивовану відмову у його наданні.
Відсутність же належним чином оформленого рішення відповідача за наслідком розгляду питання про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою після спливу встановленого законом строку розгляду клопотання особи, свідчить про те, що орган не прийняв жодного мотивованого рішення, яке він має ухвалити за законом.
Також слушними є доводи суду першої інстанції про те, що на сесії Київської міської ради взагалі не розглядалось клопотання ОСОБА_1  від 24 листопада 2021 року про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки, за результатом якого б було прийнято мотивоване рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або мотивовану відмову у його наданні.
В силу приписів ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційна, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Оскільки відповідач на порушення вказаних приписів ч.2 ст. 2 КАС України не розглянув клопотання позивача у відповідності до вимог наведених вище нормативно-правових актів, суд першої інстанції дійшов переконливих висновків щодо протиправної бездіяльності відповідача.
У відповідності до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.
З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб. Вказаний висновок відповідає такому принципу права як правосуддя, який за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 №3-рп/2003).
У своєму рішенні від 16.09.2015 у справі №21-1465а15 Верховний Суд України вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося б примусове виконання рішення.
Враховуючи викладене, колегія суддів визнає вірними та обґрунтованими висновки суду першої інстанції про те, що необхідним для ефективного захисту прав позивача є визнання протиправною бездіяльності відповідача, яка полягала у не вирішенні клопотання позивача від 24.11.2021 про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок з метою подальшої передачі безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд  та зобов`язання відповідача розглянути вказане клопотання з прийняттям рішення відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК України.
Колегія суддів відхиляє посилання відповідача на введення в Україні воєнного стану, як на об`єктивну обставину неможливості своєчасного розгляду клопотання позивача, оскільки  з часу подання клопотання пройшло три місяці до введення воєнного стану, а розгляд клопотання повинен був бути здійснений в місячний строк. 
Рішення суду першої інстанції в частині стягнення на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Київської міської ради витрат на оплату правничої допомоги у розмірі 1500,00 грн відповідач не оскаржив, а тому в силу приписів ч.1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України, якими передбачено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів не переглядає судове рішення в цій частині вирішення позовних вимог.
Наведені обставини спростовують доводи апеляційної скарги про невідповідність висновків суду першої інстанції  фактичним обставинам, а тому апеляційний суд не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги. 
Інші, зазначені відповідачем в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства (КАС)  України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.  Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 316 КАС України  суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, рішення суду першої інстанції ґрунтується на повно, об`єктивно і всебічно з`ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.  

Керуючись ч.3 ст. 243,  ст. 310, п. 1 ч. 1 ст.315, ст. ст. 316, 321, 322 , 325, 328329 КАС України, суд,-
                                                       ПОСТАНОВИВ :             

апеляційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 18 липня 2022 року у справі № 140/4380/22 – без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції лише у випадках, передбачених частиною 4  статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.       

Головуючий суддя	 	В. В. Святецький 	
судді	 	Л. Я. Гудим 	
 	 	О. М. Довгополов 	
У зв`язку з перебуванням судді Гудима Л.Я. у відпустці  27-28 жовтня 2022 року постанова в повному обсязі складена 31 жовтня 2022 року.