ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 420/15204/20
провадження № К/9901/41175/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 в інтересах малолітньої дитини ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, третя особа - Великодальницька сільська рада Біляївського району Одеської області, про визнання протиправними та скасування наказів, зобов`язання видати дозвіл, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді         Потоцької Н.В. від 21 квітня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шевчук О.А., Бойка А.В., Федусика А.Г. від 13 жовтня 2021 року, 

УСТАНОВИВ:

Вступ

Позивачка звернулась до відповідача із клопотанням, у якому просила надати її сину дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, державної форми власності, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства. Наказом відповідача відмовлено сину позивачки у наданні дозволу з підстави - невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам чинного законодавства.
Наказом відповідача земельну ділянку про яку йшлося у заяві про дозвіл передано до комунальної власності третьої особи.
Уважаючи наказ відповідача про відмову у наданні дозволу на розроблення документації землеустрою», наказ про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність  та відмову у наданні сину позивачки дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки протиправними, позивачка  звернулась до суду з позовом.

Вирішуючи справу, Суду слід дати відповідь на такі питання: 1) чи передбачена нормами Земельного кодексу України підстава, якою відмовлено сину позивачки у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки? 2) чи прийняті оскаржувані накази на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України? 3) чи до належного відповідача заявлено позовні вимоги?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 в інтересах малолітньої дитини ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, третя особа - Великодальницька сільська рада Біляївського району Одеської області, про визнання протиправними та скасування наказів, зобов`язання видати дозвіл, у якому, з урахуванням уточнень, просила:
- скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 11 грудня 2020 року № 74-ОТГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» в частині передачі земельної ділянки з кадастровим номером 512383400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) до комунальної власності та акт прийому-передачі від 11 грудня 2020 року в частині передачі земельної ділянки з кадастровим номером 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га);
- визнати протиправним та скасувати наказ ГУ Держгеокадастру в Одеській області від                      30 листопада 2020 року № 15-16671/13-20-СГ «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації землеустрою», яким було відмовлено ОСОБА_2 у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки з метою подальшої передачі безоплатно у власність, розташованої на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів), орієнтовний розмір земельної ділянки          2,00 га, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області надати дозвіл ОСОБА_2 на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, державної форми власності, орієнтовною площею 2,00 га, що має кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) та виділена на викопіюванні (для визначення місцезнаходження земельної ділянки), з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року, позовні  вимоги ОСОБА_1 було задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 30 листопада 2020 року № 15-16671/13-20-СГ «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації землеустрою».
В іншій частині позовних вимог відмовлено. 

3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачений вичерпний перелік підстав для відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

4. Оцінюючи підстави ненадання дозволу, які наведені у оскарженому наказі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 30 листопада 2020 року № 15-16671/13:20-СГ, суд не погодився з доводами відповідача про наявність вмотивованої відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки невідповідність місця розташування земельної ділянки має бути пояснена вказівкою на конкретні невідповідності законам або прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам, генеральним планам населених пунктів та іншої містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, тощо. За таких обставин, суд дійшов висновку, що наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 30 листопада 2020 року                  № 15-16671/13:20-СГ прийнятий з порушенням норм Земельного кодексу України, та не може вважатися обґрунтованим, добросовісним і законним, оскільки належних мотивів та причин такої відмови у вказаному рішенні органу місцевого самоврядування не наведено.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 11 грудня 2020 року № 74-ОТГ«Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» видано на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2020 року № 1113 «Деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин», якою, зокрема постановлено Державній службі з питань геодезії, картографії та кадастру забезпечити передачу з 17 листопада 2020 року  земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність відповідно до статті 117 Земельного кодексу України; передачу у комунальну власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, щодо яких надано дозволи на розроблення документації із землеустрою, у разі, коли до 15 грудня 2020 року документацію із землеустрою не подано на затвердження до територіальних органів Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру відповідно до статті 117 Земельного кодексу України.

6. Проаналізувавши норми, частини четвертої статті 122 Земельного Кодексу України, Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 та Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затверджене наказом Мінагрополітики України від 29 вересня 2016 року № 333, суд дійшов висновку про наявність у відповідача повноважень щодо надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу (об`єднання) земельних ділянок виключно державної власності на відповідній території.

7. Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно від 12 березня 2021 року № 247860183, земельна ділянка з кадастровим номером 5123783400:01:002:0450 площею 10.0816 га перебуває у комунальній власності Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області, підстави для державної реєстрації: наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від                     11 грудня 2020 року № 74-ОТГ та акт приймання-передачі земельної ділянки сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність від 11 грудня 2020 року. 

8. Отже, дозвіл на розробку проекту землеустрою можу бути наданий особі лише «відповідним органом», яким щодо земель державної форми власності є територіальні органи Держгеокадастру, а для земель комунальної форми власності - органи місцевого самоврядування.

9. Головне управління Держгеокадастру в Одеській області не є органом, уповноваженим на надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 5123783400:01:002:0450.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

10. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Судами попередніх інстанцій установлено, що 08 травня 2020 року ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області із клопотанням, у якому просила надати її сину ОСОБА_2 дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, державної форми власності, орієнтовною площею 2,00 га, що має кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) та виділена на викопіюванні (для визначення місцезнаходження земельної ділянки), з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) або мотивовану відмову в наданні вказаного дозволу.

12. У відповіді на запит позивача від 10 лютого 2020 року розпорядник інформації 21 лютого 2020 року повідомив, що за інформацією Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, у Державному земельному кадастрі наявні відомості про державну реєстрацію від 19 листопада 2019 року земельної ділянки з кадастровим номером 5123783400:01:002:0450, з цільовим призначенням: землі запасу (земельні-ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам), загальною площею 10,0816 та, яка розташована за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, Петродолинська сільська рада на підставі технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель.

13. 13 травня 2020 року ОСОБА_1 направила до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області запит про доступ до публічної інформації стосовно земельної ділянки за кадастровим номером: 5123783400:01:002:0450. У відповідь на запит, розпорядник інформації 19 травня 2020 року повідомив, що зазначена земельна ділянка відноситеся до земель запасу сільськогосподарського призначення та відповідно до статті 122 Земельного кодексу України розпорядником її є Головне управління Держгеокадастру в Одеській області. Накази про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки Головним управління Держгеокадастру в Одеській області не надавалися.

14. 09 червня 2020 року ОСОБА_1 направила до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області запит про доступ до публічної інформації стосовно результатів розгляду клопотання від                08 травня 2020 року.

15. 16 червня 2020 року відповідачем направлено на адресу позивачки наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 11 червня 2020 року № 15-10714/13:20-СГ про відмову у наданні згоди на поділ земельної ділянки, яким було відмовлено ОСОБА_2 у наданні дозволу на поділ земельної ділянки площею 10,816 га, що перебуває у державній власності, із цільовим призначенням землі запасу, розташованої на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту), з таких підстав: - клопотання не відповідає вимогам чинного законодавства; - в наданих матеріалах відсутні правовстановлюючі документи, що підтверджують наявність у користуванні позивача даної земельної ділянки.

16. Не погоджуючись із наказом Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від           11 червня 2020 року № 15-10714/13:20-СГ, ОСОБА_1 оскаржила його в судовому порядку.

17. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року у справі                № 420/5872/20 визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 11 червня 2020 року № 15-10714/13-20-СГ. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 щодо надання дозволу ОСОБА_2 на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, державної форми власності, орієнтовною площею 2,00 га, що має кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) та виділена на викопіюванні (для визначення місцезнаходження земельної ділянки), з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) від 08 травня 2020 року з урахуванням висновків суду.

18. 23 листопада 2020 року ОСОБА_1 направила до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області запит, в якому просила надати копію наказу прийнятого на виконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року у справі № 420/5872/20.

19. 30 листопада 2020 року у відповідь на запит позивачки від 23 листопада 2020 року,  відповідачем направлено ОСОБА_1 наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 30 листопада 2020 року № 15-16671/13:20-СГ «Про відмову у наданні згоди на розроблення документації із землеустрою», яким було відмовлено ОСОБА_2 у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 10,816 га, що перебуває у державній власності, із цільовим призначенням землі запасу, розташованої на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту) з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів), з наступних підстав: - невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам чинного законодавства.

20. Наказом Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 11 грудня 2020 року             № 74-ОТГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» земельну ділянку з кадастровим номером 512383400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) передано до комунальної власності Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області.

21. Уважаючи накази Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 30 листопада 2020 року № 15-16671/13-20-СГ «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації землеустрою» та від 11 грудня 2020 року № 74-ОТГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» в частині передачі земельної ділянки з кадастровим номером 512383400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га), та відмову у наданні ОСОБА_2 дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки протиправними, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

22. Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржувані судові рішення прийняті судами попередніх інстанцій без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 28 травня 2020 року у справі № 819/654/17, від              30 квітня 2020 року у справі № 812/1313/18, від 24 липня 2018 року у справі № 806/2254/15 - з приводу ефективного відновлення порушеного права; від 04 травня 2020 року у справі                           № 802/1539/17-а - з приводу необхідності розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки.

23. Також скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах щодо застосування статті 58 Конституції України, в частині повноважень Головного управління Держгеокадастру на надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.

24. Головне управління Держгеокадастру в Одеській області подало відзив на касаційну скаргу            ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.  

25. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що відносно земельної ділянки з кадастровим номером 512383400:01:002:0450 ані судом, ані будь яким органом виконавчої влади не приймались будь-які обмежувальні заходи щодо розпорядження Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області зазначеною земельною ділянкою, а тому Головне управління Держгеокадастру в Одеській області правомірно, у межах визначених законодавством повноважень, прийняло наказ від 11 грудня 2020 року № 74-ОТГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність».

26. Також відповідач зазначає, що Головне управління Держгеокадастру в Одеській області не є розпорядником бажаної до відведення ОСОБА_2 земельної ділянки, а тому позовна вимога про  зобов`язання Головного управління Держгеокадастру в Одеській області надати дозвіл ОСОБА_2 на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, державної форми власності, орієнтовною площею 2,00 га, що має кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га), з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) не підлягає задоволенню.

27. Відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від                                       13 жовтня 2021 року Великодальницькою сільською радою Біляївського району Одеської області не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

28. Відповідно до пункту «б» частини першої статті 121 Земельного кодексу України  громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 га.

29. Згідно із частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Кабінету міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені зазначеною статтею.

30. Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

31. Відповідно до частин першої  - четвертої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, районні ради передають земельні ділянки у власність або у користування з відповідних земель спільної власності територіальних громад для всіх потреб.
Районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для:
а) ведення водного господарства;
б) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті;
в) індивідуального дачного будівництва.
Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

32. Згідно із частинами першою та другою статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).

33. Частиною п`ятою статті 79-1 Земельного кодексу України встановлено, що формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

34. Згідно із частинами шостою та сьомою статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування.

35. Статтею 1 Закону України «Про землеустрій» встановлено, що проект землеустрою - це сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом; технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.

36. За правилами статті 25 Закону України «Про землеустрій» документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Видами документації із землеустрою є, зокрема: й) технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

37. Підставою для формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, є технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

38. Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.

39. Згідно з положеннями Земельного кодексу України способами формування земельної ділянки є: відведення земельної ділянки із земель державної, комунальної власності (за відсутності на даній частині земної поверхні сформованих та зареєстрованих земельних ділянок); поділ раніше сформованої земельної ділянки. На одній частині земної поверхні неможливим є існування двох одночасно зареєстрованих земельних ділянок, координати яких перетинаються, адже частина друга статті 79 Земельного кодексу України встановлює, що право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий шар.

40. Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.

41. Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 10 серпня 2022 року у справі № 160/999/20.

42. Земельним кодексом України     визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

43. Зі змісту оскарженого наказу ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 30 листопада 2020 року № 15-16671/13-20-СГ «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації землеустрою», яким було відмовлено ОСОБА_2 у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки з метою подальшої передачі безоплатно у власність вбачається, що у ньому не зазначено конкретної підстави відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

44. Оспорюване рішення відповідача не містить визначених частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України підстав для відмови у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, що є порушенням вказаної норми Земельного кодексу України. Зазначена обставина є цілком достатньою для скасування такого рішення відповідача.

45. З метою забезпечення виконання Указу Президента України від 15 жовтня 2020 року № 449 «Про деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин» Кабінет Міністрів України 16 листопада 2020 року прийняв постанову № 1113 «Деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин», якою постановив:
1. Державній службі з питань геодезії, картографії та кадастру забезпечити:
1) прискорення проведення інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності;
2) передачу з 17 листопада 2020 року земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність відповідно до статті 117 Земельного кодексу України;
3) передачу у комунальну власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, включених до переліків земельних ділянок, права на які виставляються на земельні торги, після оприлюднення результатів земельних торгів та укладення договорів оренди (емфітевзису) таких земельних ділянок відповідно до статті 117 Земельного кодексу України;
4) передачу у комунальну власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, щодо яких надано дозволи на розроблення документації із землеустрою, у разі, коли до 15 грудня 2020 року документацію із землеустрою не подано на затвердження до територіальних органів Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру відповідно до статті 117 Земельного кодексу України;
5) у разі відмови органів місцевого самоврядування від підписання акта приймання-передачі земельних ділянок, зазначених у підпункті 1 цього пункту, вжиття заходів до включення відповідних земельних ділянок до переліку земельних ділянок, права на які виставляються на земельні торги з урахуванням вимог Земельного кодексу України.

46. Відповідно до підпункту 13 пункту 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від               29 вересня 2016 року № 333, Головне управління Держгеокадастру в області відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

47. Зважаючи на встановлені обставини, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області приймаючи наказ від 11 грудня 2020 року № 74-ОТГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» в частині передачі земельної ділянки з кадастровим номером 512383400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) до комунальної власності діяло на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначений Конституцією та законами України, а тому відсутні підстави для визнання його протиправним та скасування.

48. Положеннями Земельного кодексу визначено, що землі комунальної власності передаються у власність або у користування сільськими, селищними, міськими радами. Землі державної власності передаються у власність або у користування для всіх потреб центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи.

49. Зважаючи на те, що Головне управління Держгеокадастру в Одеській області не є розпорядником бажаної до відведення ОСОБА_2 земельної ділянки, оскільки наказом Головного  управління Держгеокадастру в Одеській області від 11 грудня 2020 року № 74-ОТГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» земельну ділянку з кадастровим номером 512383400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) передано до комунальної власності Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області, позовна вимога про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру в Одеській області надати дозвіл ОСОБА_2 на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, державної форми власності, орієнтовною площею 2,00 га, що має кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) та виділена на викопіюванні для визначення місцезнаходження земельної ділянки), з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) задоволенню не підлягає. 

50. Посилання позивача у касаційній скарзі на те, що оскаржувані судові рішення прийняті судами попередніх інстанцій без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 04 травня 2020 року у справі № 802/1539/17-а щодо приводу необхідності розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки є безпідставним.

51. У справі № 802/1539/17-а установлено, що згідно з інформацією Державного земельного кадастру земельна ділянка площею 48,6861 га, кадастровий номер 0521682800:04:002:0054, форма власності - «інформація відсутня», цільове призначення - землі сільськогосподарського призначення. Зазначена ділянка зареєстрована 31 жовтня 2013 року на підставі технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній власності (за межами населених пунктів) на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області.  

52. Верховний Суд у справі № 802/1539/17-а дійшов висновку, що не зважаючи на те, що  незазначення у Державному земельному кадастрі інформації про власника земельної ділянки, не змінює того, що земельна ділянка перебуває у державній власності, яка знаходиться на території Іванівської сільської ради за межами населеного пункту, розпорядником якої є Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області.

53. Натомість у справі, яка розглядається (№ 420/15204/20) установлено, що земельна ділянка  кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) щодо якої ОСОБА_2 подано клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки з метою подальшої передачі безоплатно у власність, передана до комунальної власності Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області, а отже розпорядником зазначеної земельної ділянки є Великодальницька сільська рада Біляївського району Одеської області.

54. Щодо твердження позивачки про те, що оскаржувані судові рішення прийняті судами попередніх інстанцій без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 28 травня 2020 року у справі № 819/654/17, від                   30 квітня 2020 року у справі № 812/1313/18, від 24 липня 2018 року у справі № 806/2254/15, згідно якої відновлення порушеного права має бути ефективним, колегія суддів зазначає наступне.

55. Встановлені обставини свідчать про те, що спірні правовідносини щодо надання дозволу ОСОБА_2 на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, державної форми власності, орієнтовною площею 2,00 га, що має кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) та виділена на викопіюванні (для визначення місцезнаходження земельної ділянки), з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) виникли між ОСОБА_1 , яка діє в інтересах малолітньої дитини ОСОБА_2 та Великодальницькою сільською радою  Біляївського району Одеської області, оскілки саме Великодальницька сільська рада Біляївського району Одеської області є розпорядником зазначеної земельної ділянки.

56. Водночас правовідносин з Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області щодо надання дозволу ОСОБА_2 на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, державної форми власності, орієнтовною площею 2,00 га, що має кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) та виділена на викопіюванні (для визначення місцезнаходження земельної ділянки), з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) у позивачки не виникало, оскільки Головне управління Держгеокадастру в Одеській області не є розпорядником земельної ділянки з кадастровим номером: 5123783400:01:002:0450.

57. Отже, належним відповідачем за позовною вимогою щодо надання дозволу ОСОБА_2 на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, державної форми власності, орієнтовною площею 2,00 га, що має кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) та виділена на викопіюванні (для визначення місцезнаходження земельної ділянки), з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) мала бути Великодальницька сільська рада Біляївського району Одеської області, на яку чинним законодавством України покладений обов`язок розпорядження землями, які перебувають у її комунальній власності.

58. Натомість позивачка зазначила відповідачем у справі Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, яке на час звернення до суду не було наділене повноваженнями розпоряджатися земельною ділянкою з кадастровим номером: 5123783400:01:002:0450.

59. Під час розгляду справи суд першої інстанції не звернув уваги на вказані обставини і, не залучивши співвідповідачем у справі Великодальницьку сільську раду Біляївського району Одеської області в порядку, встановленому частиною четвертою статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України, ухвалив рішення про відмову в задоволенні позову до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо вимоги про надання дозволу ОСОБА_2 на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, державної форми власності, орієнтовною площею 2,00 га, що має кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) та виділена на викопіюванні (для визначення місцезнаходження земельної ділянки), з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів).

60. Суд апеляційної інстанції також не перевірив належності відповідача й обґрунтованості пред`явленого до нього позову.

61. Водночас колегія суддів ураховує, що нормами Кодексу адміністративного судочинства України апеляційний суд не наділений повноваженнями вчиняти процесуальні дії щодо залучення співвідповідача (заміни неналежно відповідача), так само як і направляти справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

62. При цьому звернення до суду з позовом до неналежного відповідача є підставою для відмови в задоволенні такого позову.

63. Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 29 червня 2022 року у справі № 400/3981/20.

64. Крім того, слід зазначити, що  згідно відомостей з Єдиного державного реєстру судових рішень, Одеським окружним адміністративним судом розглянуто справу № 420/8260/21 за позовом ОСОБА_1 в інтересах малолітньої дитини ОСОБА_2 до Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення від 12 березня 2021 року № 150-VIII, зобов`язання вчинити певні дії.

65. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23 липня 2021 року у справі                    № 420/8260/21 визнано протиправним та скасовано рішення Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області від 12 березня 2021 року № 150-VIII в частині відмови ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 2,00 га із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства; зобов`язано Великодальницьку сільську раду Біляївського району Одеської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 в інтересах малолітньої дитини ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної форми власності орієнтовною площею 2,00 га, що виділена на викопіюванні (для визначення місцезнаходження земельної ділянки), з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства на території Петродолинської сільської ради (входить до Великодальницької сільської громади) Біляївського (раніше Овідіопольського) району Одеської області (за межами населених пунктів).

66. У межах розгляду справи № 420/8260/21 установлено, що  13 січня 2021 року ОСОБА_1 звернулась до Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області (що діє від імені Великодальницької сільської ОТГ) з клопотанням, у якому просила надати її сину ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, комунальної форми власності, орієнтовною площею 2,00 га, що має кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) та виділена на викопіюванні (для визначення місцезнаходження земельної ділянки), з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Петродолинської сільської ради (входить до Великодальницької сільської громади) Біляївського (раніше Овідіопольського) району Одеської області (за межами населених пунктів). 

67. Рішенням Великодальницької сільської ради від 12 березня 2021 року № 15-VІІІ відмовлено             ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2,00 га із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, оскільки за вказаним заявником бажане місце розташування земельної ділянки не відповідає містобудівній документації (плану зонування території с. Петродолинське), розробленої на підставі рішення Петродолинської сільської ради від 25 вересня 2015 року № 562-VІ.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

68. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин при дотриманні норм процесуального права; у ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується. 

Суддя-доповідач          Н.В.  Коваленко
       
Судді                                                                                                                 Я.О.  Берназюк

                                                                                                                                        В.М. Шарапа