ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 вересня 2022 року 

м. Київ

справа № 640/21270/21
адміністративне провадження № К/990/15422/22 

Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 листопада 2021 року (суддя Клименчук Н.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2022 року (колегія у складі суддів Мєзєнцева Є.І., Собківа Я.М., Файдюка В.В.)
у справі № 640/21270/21
за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
до Головного управління Держпраці у Київській області
про визнання протиправними дії та скасування постанови.

І. РУХ СПРАВИ

1.          У вересні 2021 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до суду із позовом до Головного управління Держпраці у Київській області (далі - ГУ Держпраці у Київській області; відповідач), у якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення на підставі наказу ГУ Держпраці у Київській області від 05.04.2019 №1851 та направлення на проведення інспекційного відвідування від 05.04.2019 № 895 інспекційного відвідування;
- визнати протиправною та скасувати постанову ГУ Держпраці у Київській області від 07.05.2019 № КВ895/1521/АВ/ТД/ФС-346 про накладання на нього штрафу в розмірі  1752660   грн.
2.          Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 29.11.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.05.2022, відмовив у задоволенні позову. 
3.          17.06.2022 ФОП ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, що 20.06.2022 надійшла до Верховного Суду, в якій просить скасувати зазначені судові рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
4.          Ухвалою від 06.07.2022 Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі.
5.          Позивач клопотав про розгляд справи за участі сторін, однак своєю ухвалою відмовив у задоволенні такого клопотання. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі наказу від 05.04.2019 №1851 та направлення від 05.04.2019 №895 Головним управлінням Держпраці у Київській області з 08.04.2019 по 09.04.2019 проведено інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 .
7.          Головний державний інспектор надав Вимогу №895 від 08.04.2019, якою зобов`язав ФОП ОСОБА_1 надати до 09.04.2019 до 16 год. перелік документів, необхідних для проведення інспекційного відвідування, а саме: довідку про реєстрацію в органах статистики; наказ про призначення керівника; особову картку форми П-2 керівника Товариства; колективний договір; правила внутрішнього трудового розпорядку; штатні розписи; особові справи всіх працівників товариства (в т.ч. заяви, накази про прийом на роботу, повідомлення ДФС; особові картки ф. П-2); посадові інструкції працівників; книгу обліку та руху трудових книжок; трудові книжки; розрахунково-платіжні відомості та відомості про виплату заробітної плати працівникам з датою такої виплати за 2019 pік; табелі обліку використання робочого часу за 2019 pік; накази про звільнення працівників та відомості на виплату їм розрахункових коштів за 2019 рік; графік відпусток за 2019 pік; журнал з підписами працівників щодо проведеного інструктажу з охорони праці; Копії договорів ЦПХ, які було укладено за 2019 pік; інші документи на вимогу, в разі потреби; пояснення щодо ведення робіт, а також щодо кількості працівників (з прізвищами) залучених до роботи.
8.          Позивач 09.04.2019 на виконання вимоги №895 від 08.04.2019 надав витребувані матеріали на 102 арк. Цього ж дня позивач подав відповідачу заяву щодо відтермінування інспекційного відвідування у зв`язку з коротким терміном на підготовку переліку документів та великим штатом працівників. 
9.          09.04.2019 Головне управління Держпраці у Київській області склало акт №КВ895/1521/АВ/НП про неможливість інспекційного відвідування та надало нову вимогу № 895/2 від 09.04.2019 про надання раніше витребуваних документів в строк до 17 год. 16.04.2019. 
10.          16.04.2019 позивач надав відповідачу додаткові документи.
11.          16.04.2019 Головне управління Держпраці у Київській області склало акт інспекційного відвідування № КВ895/1521/АВ, яким встановлено такі порушення: ФОП ОСОБА_1 допущено до роботи 14 працівників без укладання з ними трудових договорів ( ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 ), чим порушено: вимоги ч. 1 ст. 21 КЗпП України, ч. 1 ст. 24 КЗпП України - трудові договори не укладено в письмовій формі, ч. 3 ст. 24 КЗпП України - допущено до роботи без укладання трудових договорів, оформлених наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу та без повідомлення Державної фіскальної служби про прийняття працівника на роботу. 
12.          Акт інспекційного відвідування №КВ895/1521/АВ отриманий позивачем 03.05.2019, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення №   0406005360630.
13.          Головне управління Держпраці у Київській області надіслало позивачу лист від 23.04.2019 №   43/2/19/6605 про розгляд справи о 10 год. 45 хв. 07.05.2019. Цей лист отримано позивачем 02.05.2019. 
14.          07.05.2019 позивач подав заперечення щодо акту інспекційного відвідування, яке листом від 11.05.2019 №43/2/19/7442 залишено без задоволення.
15.          07.05.2019 перший заступник начальника Головного управління Держпраці у Київській області на підставі акту інспекційного відвідування від 16.04.2019 виніс постанову №КВ895/1521/АВ/ГД/ФС-346 про накладення на ФОП ОСОБА_1 штрафу в розмірі 1752660 грн на підставі абз. 2 ч. 2 ст. 265 КЗпП України за «не оформлення трудових відносин з 14 особами, які займали посади продавців».
16.          Позивач з перевіркою та постановою не погодився, звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

17.          В обґрунтування позову позивач посилається на те, що наказ ГУ Держпраці у Київській області №1851 від 05.04.2019 та направлення на проведення інспекційного відвідування №895 від 05.04.2019 є такими, що не відповідають вимогам законодавства, у зв`язку з чим дії відповідача про проведенню інспекційного відвідування позивача на підставі вищевказаних документів є протиправними, а постанова від 07.05.2019 №КВ895/1521/АВ/ТД/ФС-346 про накладання на позивача штрафу підлягає скасуванню.
Позивач стверджував, що при винесенні наказу ГУ Держпраці у Київській області №1851 від 05.04.2019 та направлення на проведення інспекційного відвідування позивача №895 від 05.04.2019 на підставі службової записки відповідач порушив:
- приписи ст. 3 Закону №877-V в частині здійснення перевірки позивача на підставі анонімного звернення фізичних осіб; 
- підпункти 1, 2, 3 п. 5 Порядку №295 в частині відсутності підстав для проведення інспекційного відвідування за заявою осіб, щодо яких не порушено законодавство про працю;
- ст.ст. 5, 8 Закону №393/96 в частині розгляду анонімного звернення, яке відповідно до вимог Закону розгляду не підлягає.
18.          Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначений чинним законодавством, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог. Наказ №1851 від 05.04.2019 та направлення про проведення інспекційного відвідування №895 від 05.04.2019 є реалізованими та вичерпали свою дію, тобто контролюючим органом фактично реалізовано компетенцію на проведення інспекційного відвідування та оформлення його результатів.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19.          Ухвалюючи рішення про відмову в задоволені позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що правомірність постанови Головного управління Держпраці у Київській області №КВ895/1521/АВ/ТД/ФС-346 від 07.05.2019 встановлено рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.07.2020 у справі № 640/9727/19, що набрало законної сили і не доказується при розгляді даної справи № 640/21270/21, у якій беруть участь ті самі особи, стосовно яких встановлено ці обставини.
Також суди дійшли висновку, що допуск до перевірки ФОП ОСОБА_1 відбувся, а тому контролюючий орган реалізував компетенцію на проведення перевірки та оформлення її результатів. З огляду на це, дії контролюючого органу щодо призначення та проведення перевірки не є такими, що порушують права позивача. Тому позовні вимоги в частині визнання протиправними дій щодо проведення інспекційного відвідування та направлення на проведення інспекційного відвідування задоволенню не підлягають.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

20.          Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанції та вважає, що висновки судів порушують норми матеріального права. 
21.          Вважає, що суди вирішили спір без урахування висновків щодо застосування ст. 3 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", ст. 5, 8 Закону України від 02.10.1996 № 393/96-ВР "Про звернення громадян", п. 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, висловлених Верховним Судом у постановах від 17.11.2021 у справі №260/224/19, від 02.06.2021 у справі №   520/11145/19 та від 24.09.2019 у справі №818/312/16.
22.          У відзиві відповідач наводить доводи, які збігаються з мотивами рішень судів. Вимоги про скасування актів індивідуальної дії можуть стосуватися лише чинних актів. Оскаржувана постанова про накладення штрафу винесена відповідно до вимог законодавства з огляду на порушення позивачем абз. 2 ч. 2 ст. 265 КЗпП України.
Крім того, рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 02.07.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.10.2020, у справі №640/9727/19 встановлено, що накладення на позивача штрафу є правомірним.

VI.ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів касаційної скарги та відзиву та дійшов таких висновків.
24.          Ключовим правовим питанням спору є наявність правових підстав для проведення перевірки та законність постанови, прийнятої за наслідками протиправної, на думку позивача, перевірки.
25.          Загальний підхід до цього питання було сформульовано, зокрема, у постанові від 19.09.2018 у справі №804/2956/17, в якій Верховний Суд дійшов висновку, що, даючи оцінку рішенню посадової особи територіального органу Держпраці за наслідками перевірки, окрім правомірності, власне вимог цього рішення (з огляду на правовий статус Держпраці та її територіальних органів), важливим є з`ясувати, серед іншого, дотримання процедури проведення цієї позапланової перевірки. У такому контексті слід зважити на те, на якій підставі призначено цю перевірку, що було предметом перевірки, чи оформлено відповідні документи на проведення позапланової перевірки, чи ознайомлений суб`єкт господарювання про проведення позапланової перевірки з її предметом. Тобто з`ясування дотримання процедури проведення перевірки (інспекційного відвідування) є важливим питанням в таких спорах.
26.          Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27.          Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
28.          Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
29.          Відповідач є суб`єктом владних повноважень - територіальним органом Державної служби України з питань праці, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
30.          За змістом ч. 4 ст.2 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) заходи контролю здійснюються органами … державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами. 
Зазначені органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
31.          Крім того, ч. 4 ст. 4 Закону №877-V передбачено, що виключно законами встановлюються: 
- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;
- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);
- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;
- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;
- спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);
- санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
32.          Частиною 1 ст. 6 Закону № 877-V визначені підстави для здійснення позапланових заходів. Частинами ж 2-4 цієї статті визначено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється. Виключення становлять позапланові заходи передбачені частиною 4 статті 2 цього Закону.
33.          Відповідно до ч. 1 ст. 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
34.          На виконання ч. 1 ст. 259 КЗпП України постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295 затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - Порядок № 295), пункт 1 якого визначає процедуру державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
35.          Відповідно до п. 2 Порядку №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань уповноваженими особами.
36.          Згідно з положеннями п. 5 Порядку №295 інспекційні відвідування проводяться: за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю; за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин; за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4 - 7 цього пункту; за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю; за повідомленням посадових осіб органів державного нагляду (контролю), про виявлені в ході виконання ними контрольних повноважень ознак порушення законодавства про працю; за інформацією: Держстату та її територіальних органів; ДФС та її територіальних органів; Пенсійного фонду України та його територіальних органів; за інформацією профспілкових органів про порушення прав працівників, які є членами профспілки, виявлених в ході здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю. Звернення фізичних осіб, стосовно яких порушено правила оформлення трудових відносин, працівників і роботодавців може бути подане через уповноваженого представника.
37.          Позивач неодноразово покликався на порушенням позивачем процедури призначення та проведення перевірки:
-          у відповідача були відсутні підстави для проведення інспекційного відвідування за заявою невстановлених осіб (анонімного звернення), яке відповідно до вимог Закону розгляду не підлягає;
-          направлення від 05.04.2019 на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) не містить переліку питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу;
-          позивач не був ознайомлений з конкретною підставою проведення позапланового заходу;
-          направлення від 05.04.2019 на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) не відповідає вимогам чинного законодавства (не містить даних керівника, який його підписав, посилань на тип заходу, конкретизації підстав).
38.          Cуди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінку вищезазначеним аргументам позивача та дійшли висновку, що оскільки допуск до перевірки відбувся, то дії щодо призначення та проведення перевірки не є такими, що порушують права позивача.
39.          Суд не погоджується з такою позицією судів. Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у постанові від від 21.02.2020 у справі №826/17123/18 дійшов такого висновку:

«…незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства».

40.          Цей висновок, хоч і сформульований Судовою палатою з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду під час розгляду податкової справи, має загальний характер і є застосовним до справи, що розглядається.
41.          Аналогічний висновок щодо перевірки органів Держпраці викладено у постанові Верховного Суду від 07.07.2022 у справі № 1940/1347/18 і Суд не вбачає підстав для відступу від нього.
42.          Застосовуючи цей правовий висновок в контексті обставин цієї справи, суди повинні були надати оцінку доказам позивача, що свідчать про незаконність перевірки та відсутність правових підстав для такої, та з урахуванням цих доказів оцінити правомірність оскаржуваної постанови про накладення штрафу.
43.          Відповідно до п. 3 ч. 4 ст. 246 КАС України у мотивувальній частині рішення зазначається, зокрема, мотивована оцінка кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову. Аналогічні вимоги передбачено для постанови суду апеляційної інстанції (п. «в» ч. 3 ст. 322 КАС України). Зазначені вимоги процесуального закону судами не виконано.
44.          Стосовно рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 02.07.2020 у справі №640/9727/19, яким встановлено правомірність постанови, то, відкриваючи провадження у цій справі, суд відзначив, що підстави цього позову є іншими. Відтак, висновок про правомірність постанови про накладення штрафу у справі №640/9727/19 зроблено судом за наслідками оцінки інших обставин та підстав позову. 
45.          Відповідно до ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
46.          Згідно зі ст. 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
47.          Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. 
У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
48.          Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій порушили вимоги п. 3 ч. 4 ст. 246, п. «в» ч. 3 ст. 322 КАС України і, як наслідок, не встановили усіх істотних обставин, не врахували правових висновків Верховного Суду, неправильно застосували ст. 3, 4 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, касаційну скаргу слід задовольнити, судові рішення слід скасувати, а справу направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду м. Києва.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В: 

Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 листопада 2021 року (та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2022 року у справі №640/21270/21 скасувати.
Справу №640/21270/21 направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду м.Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб