ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

31 жовтня 2022 року 	м. Дніпро	справа № 340/2019/22	

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача:  Шальєвої В.А.
суддів:                           Білак С.В., Олефіренко Н.А.,     
розглянувши в порядку письмового провадження в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду у м. Дніпрі апеляційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 03.06.2022 р. (суддя Дегтярьова С.В.)  в справі № 340/2019/22 за позовом заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури в інтересах держави до Новомиргородської міської ради Новоукраїнського району  Кіровоградської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, 
ВСТАНОВИВ:
Заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Новомиргородської міської ради Новоукраїнського району  Кіровоградської області про визнання протиправної  бездіяльності щодо приведення штатної чисельності Служби у справах дітей Новомиргородської міської ради відповідно до нормативів, установлених ч. 6 ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення штатної чисельності  Служби у справах дітей Новомиргородської міської ради (далі - ССД) відповідно до нормативів, установлених ч. 6 ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», а саме доукомплектувати  Службу ще на 1 особу.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 03.06.2022 р. в задоволенні позову відмовлено.
В апеляційній скарзі заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури просить скасувати рішення з підстав неправильного застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Апелянт вказує на неправильне тлумачення судом першої інстанції приписів частини  шостої статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» стосовно того, що штатна чисельність ССД не може бути більшою ніж один працівник на тисячу дітей.
Крім того, судом першої інстанції необґрунтовано піддано сумніву інформацію щодо кількості дітей, які проживають на території Новомиргородської міської ради, а висновок суду першої інстанції про достатність 3 працівників служби на 6116 дітей є неправильним.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити рішення суду першої інстанції без змін, відмовивши у задоволенні апеляційної скарги.
Справа судом розглянута  без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України у зв`язку з подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Перевіривши  законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд доходить до висновку, що апеляційна скарга не може бути задоволена з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що Новоукраїнською окружною прокуратурою Кіровоградської області направлено вимогу від 08.06.2021 р. в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст. 5 Закону України «Про інформацію» до Новомиргородського міського голови з вимогою надати прокуратурі інформацію стосовно кількості дитячого населення (від 0 до 18 років), окремо зазначивши кількість дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, які проживають на території Новомиргородської об`єднаної територіальної громади.
На вказану вимогу Новомиргородська міська рада надала інформацію від 01.07.2021 року, у якій вказала про те, що у запиті прокурора не зазначено, який саме державний інтерес чи інтерес громадянина потребує прокурорського захисту, та вказано, що міська рада повинна надавати інформацію виключно на ті запити, в яких неведені конкретні підстави для представництва інтересів держави із посиланням на норми чинного законодавства.
Новоукраїнською окружною прокуратурою Кіровоградської області повторно направлено вимогу в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст. 5 Закону України «Про інформацію» до Новомиргородського міського голови з проханням повернутись до розгляду листа Новомиргородського відділу Новоукраїнської окружної прокуратури від 08.06.2021 р. та віднайти можливість надати вказану в ньому інформацію.
На вказану вимогу Новомиргородська міська рада надала інформацію від 17.09.2021 року №01-25/228/1, у якій повідомила про те, що за пепередніми даними загальна кількість дітей, які проживають на території Новомиргородської міської ради, складає 6116 дітей (однак на разі здійснюється уточнення статистичних даних)  з  них: 52 дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, із них: 40 дітей перебувають під опікою/піклуванням та 12 дітей, які виховуються в прийомних сім`ях, що функціонують на території громади. На первинному обліку служби у справах дітей міської ради, перебуває 49 дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, із них: 40 - перебувають під опікою/піклуванням громадян, 9 - проживають у прийомних сім`ях та дитячих будинках сімейного типу. Сімейними формами виховання охоплено 49 дітей, що становить 100%. З початку 2021 року на облік дітей, які залишились без батьківського піклування, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, взято 5 дітей, яким надано статус дітей-сиріт та влаштовано під опіку/піклування в сім`ю родичів.
Позивач зазначає, що фактична штатна чисельність працівників служби у справах дітей Новомиргородської міської ради становить 75% від передбаченої законодавством норми.
Судом першої інстанції встановлено, що рішенням сесії Новомиргородської міської ради від 24.12.2020 року №31 затверджено Положення про службу у справах дітей Новомиргородської міської ради. Рішенням від 18.02.2022 року №489 приведено Положення про службу у справах дітей Новомиргородської міської ради    у відповідність до наказу Мінсоцполітики від 16.09.2021 року №518 "Про затвердження примірних положень про службу у справах дітей" та затверджено Положення про службу у справах дітей Новомиргородської міської ради у новій редакції.
Проаналізувавши  норми ч. 7 ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», суд першої інстанції вказав на неможливість призначати у службі у справах дітей більше одного працівника з розрахунку на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Призначення ж меншої кількості працівників є виключним правом органу через відсутність легітимних на це заборон, а тому суд вважає, що позиція прокурора свідчить про помилкове тлумачення даної норми.
Окрім цього, суд першої інстанції звернув увагу на повідомлення Новомиргородської міської ради від 17.09.2021 року №01-25/228/1, направлене прокуророві на його запит, в якому вказано, що загальна кількість дітей, які проживають на території Новомиргородської міської ради складає 6116 дітей, однак ця інформація надана за попередніми даними, які уточнюються, що свідчить про передчасний висновок прокурора про те, що кількість    дітей, які проживають на території Новомиргородської міської ради, складає саме 6116 дітей.
Крім того, суд першої інстанції вказав, що прокурором при зверненні з позовом не зазанчено, в чому полягає порушення інтересів держави або необхідність їх захисту, як й не вказано про відсутність органу, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також не надано доказів наявності такого порушення чи загроз порушення. 
Судом першої інстанції зазначено про  наявність функції контролю за діяльністю органів і служб у справах дітей  у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері захисту прав дітей, який  не позбавлений права звернення до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень, що, на думку суду першої інстанції, свідчить про те, що прокурор не довів належними доказами того, що в даному випадку він здійснює представництво в суді законних інтересів держави через порушення або загрозу порушення інтересів держави через відсутність органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Ці обставини стали підставою для відмови у задоволенні позову.
Суд визнає правильним висновок суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову, але не може погодити висновок про відсутність у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом.  
Судом встановлено, що виконання вимоги Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області від 08.06.2021 р. в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст. 5 Закону України «Про інформацію» про надання інформації стосовно кількості дитячого населення (від 0 до 18 років) з окремим зазначенням кількості дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, які проживають на території Новомиргородської об`єднаної територіальної громади, Новомиргородською міською радою 01.07.2021 р. не надана інформація з тих підстав, що у запиті прокурора не зазначено, який саме державний інтерес чи інтерес громадянина потребує прокурорського захисту, та вказано, що міська рада повинна надавати інформацію виключно на ті запити, в яких неведені конкретні підстави для представництва інтересів держави із посиланням на норми чинного законодавства.
На повторну вимогу Новоукраїнської окружної прокуратури Новомиргородською міською радою надана інформація від 17.09.2021 р. №01-25/228/1 наступного змісту: за попередніми даними загальна кількість дітей, які проживають на території Новомиргородської міської ради, складає 6116 дітей (здійснюється уточнення статистичних даних),  з    них: 52 дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, із них 40 дітей перебувають під опікою/піклуванням та 12 дітей, які виховуються в прийомних сім`ях, що функціонують на території громади; на первинному обліку служби у справах дітей міської ради перебуває 49 дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, із них 40 - перебувають під опікою/піклуванням громадян, 9 - проживають у прийомних сім`ях та дитячих будинках сімейного типу; сімейними формами виховання охоплено 49 дітей, що становить 100%; з початку 2021 року на облік дітей, які залишились без батьківського піклування, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, взято 5 дітей, яким  надано статус дітей-сиріт та влаштовано під опіку/піклування в сім`ю родичів.
Рішенням Новомиргородської міської ради від 24.12.2020 р. №31 затверджено Положення про службу у справах дітей Новомиргородської міської ради.
Рішенням Новомиргородської міської ради від 18.02.2022 р. №489 приведено Положення про службу у справах дітей Новомиргородської міської ради  у відповідність до наказу Мінсоцполітики від 16.09.2021 року №518 «Про затвердження примірних положень про службу у справах дітей» та затверджено Положення про службу у справах дітей Новомиргородської міської ради у новій редакції.
Відповідно до розділу І «Загальні положення» Положення про службу у справах дітей Новомиргородської міської ради служба є структурним підрозділом Новомиргородської міської ради з правами юридичної особи публічного права, яка не має самостійного балансу та рахунку в Державній казначейській службі України, має печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням та кутовий штамп, підконтрольна та підпорядкована міській раді, міському голові.
Рішенням Новомиргородської міської ради від 24.12.2020 р. № 21 затверджено штатні розписи апарату виконавчого комітету, структурних підрозділів міської ради та селищної і сільських рад на 2021 рік,  відповідно до якого у штаті сліжби у справах дітей наявні 3 штатні одиниці (начальник відділу, два головних спеціаліста) (а.с. 31-32, 34).
У додатку до листа служби у справах дітей Кіровоградської обласної державної адміністрації міститься інформація, що кількість штатних одиниць, які повинні бути в ССД відповідно до ст. 4 Закону України «Про органи в служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», в Новомиргородській міський ТГ має бути 4, фактична кількість працівників за штатом - 3, кількість дитячого населення - 6116, відсосток відповідності закону -75% (а.с. 33).
Спірним в цій справі є наявність правових підстав для звернення прокуратури в інтересах держави з цим позовом, доведеність порушення з боку міської ради   законодавства у питанні невідповідності штатної кількості працівників служби у справах дітей вимогам закону.
У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від    21    грудня    1995    року), яку ратифіковано постановою Верховної Ради України від    27    лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
За положеннями частини другої статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу (ЄС) від 7 грудня 2000 року при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ,    вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.
У Керівних принципах Комітету міністрів Ради Європи щодо правосуддя, дружнього до дітей, прийнятих Комітетом міністрів Ради Європи 17 листопада 2010 року, закріплено, що держави-члени повинні гарантувати ефективне здійснення прав дітей, щоб їх найкращі інтереси мали першочергову увагу у всьому, що стосується або зачіпає їх інтереси.
Найкращі інтереси всіх дітей, які беруть участь в тій же процедурі або справі, мають бути окремо оцінені та збалансовані з метою узгодження можливого конфлікту інтересів дітей. 
У той час, як судові органи мають кінцеву компетентність і відповідальність за прийняття остаточного рішення, держави-члени повинні, при необхідності, направити спільні зусилля на створення міждисциплінарних підходів з метою оцінки найкращих інтересів дітей під час процедури, пов`язаної з ними.
Також зазначається, що всі фахівці, які працюють з дітьми і для дітей, повинні отримувати необхідну міждисциплінарну підготовку з питань прав і потреб дітей різних вікових груп, а також щодо процедур, які адаптовані до них.
Отже, відповідно до міжнародних стандартів соціальне забезпечення включає також право на державну підтримку сім`ї, материнства й дитинства,    утримання і виховання за державні кошти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.
Згідно з частиною третьою статті 51 Конституції України сім`я,    дитинство, материнство і батьківство охороняються державою.
Стаття 52 Конституції України визначає, що діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним.
Будь-яке насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються за законом.
Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.
За положеннямі пункту 6 частини першої статті 92 Основного Закону України виключно законами України визначаються, зокрема основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім`ї,    охорони дитинства.
Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Згідно з частиною другою статті 142 Конституції України територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об`єднувати на договірних засадах об`єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.
Статтею 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (далі - Закон 280/97-ВР) визначені питання, вирішення яких віднесено до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, зокрема, вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов`язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.
Відповідно до статті 40 Закону №280/97-ВР виконавчі органи сільських, селищних, міських рад крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.
Статтею 1 Закону України «Про охорону дитинства» від 26.04.2001 р. №2402-III (далі - Закон №2402-ІІІ) передбачено, що забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.
Згідно зі статтями 5, 8 Закону №2402-ІІІ місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших, передбачених законодавством, умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей; організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до    Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям»; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів; вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім`ям з дітьми відповідно до законодавства; контроль за дотриманням в ігрових залах, комп`ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей; вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.
Кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку.
Зі змісту вищенаведених правових норм убачається, що обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні в межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження. При цьому особливий захист гарантується дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20.
Стосовно питання наявності підстав для звернення прокурора до суду з цим позовом суд зазначає таке.
Статтею 131-1 Конституції України  встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Тобто,  Конституція України  визначає дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.
За приписами частини першої  статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року № 1697-VII  (далі -  Закон № 1697-VII) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Статтею 23 Закону № 1697-VII  врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з частиною третьою   статті 23 Закону № 1697-VII  прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Відповідно до частини шостої статті 23 Закону № 1697-VII  під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).
Частиною першою   статті 24 Закону № 1697-VII визначено, що  право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.
Статтею 5 КАС України  встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист
Згідно з частинами третьою та четвертою статті 5 КАС України  до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених    Конституцією    та законами України.
За приписами частин третьою - п`ятою   статті 53 КАС України  у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених    статтею 169    цього Кодексу.
Верховним Судом в постанові від 05.11.2019 р.  в справі № 804/4585/18 сформована правова позиція в побіних правовідносинах, яка відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України має враховуватися судом, яка полягає у тому, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень  Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.
Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до  статті 3 Конституції України  людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
За приписами статті Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах  Конституції  і законів України.
З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, суд вважає, що суд першої інстанції дійшов до помилкового висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді.
Вирішуючи позовні вимоги по суті, суд виходить з наступного.
Виходячи з  Конституції України  та  Конвенції ООН про права дитини  правові основи діяльності органів і служб у справах дітей та спеціальних установ для дітей, на які покладається здійснення соціального захисту і профілактики правопорушень серед осіб, які не досягли вісімнадцятирічного віку, визначає Закон України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» від 24.01.1995 р. № 20/95-ВР (далі - Закон № 20/95-ВР), статтею 1 якого встановлено, що здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції, зокрема, на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад.
Частиною сьомою статті 4 Закону № 20/95-ВР передбачено, що штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду.
Статтями 11 та 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» від 13.01.2005 р. № 2342-IV (далі - Закон № 2342-IV) розмежовано повноваження між органами опіки та піклування та службою у справах дітей.
Відповідно до    статті 11 Закону № 2342-IV органами опіки та піклування є районні, районні у містах Києві та Севастополі місцеві державні адміністрації, виконавчі органи міських чи районних у містах, сільських, селищних рад.
Органи опіки та піклування забезпечують вирішення питань щодо:  встановлення статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування; надання опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, та застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; соціального захисту і захисту особистих, майнових, житлових прав та інтересів дітей; забезпечення пріоритетних форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;  притягнення до відповідальності осіб, які порушують права дитини; надання письмової згоди або заперечення на відчуження нерухомого майна (у тому числі житла) та іншого майна, власником якого є дитина; подання заяв, клопотань, позовів про захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Згідно з частинами першою та другою статті 12 Закону № 2342-IV безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей.
Служба у справах дітей: бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених    цим Законом;  оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 р. № 866  затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (далі - Порядок № 866), пунктом 3 якого передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).
Пунктом 3-1 Порядку    № 866 визначено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім`ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім`ях органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюють, зокрема служби у справах дітей, що забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені    Конституцією    та законами України, інформують інших уповноважених суб`єктів у разі потреби здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім`ям (у разі наявності) відповідно до Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати життю та здоров`ю дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 жовтня 2018 року №    800 (далі - Порядок № 800).
Тобто, питання створення виконавчих органів, до складу яких входять служби у справах дітей, належить до повноважень органу місцевого самоврядування.
Положення про службу у справах дітей Новомиргородської міської ради затверджене рішенням міської ради від 18.02.2022 р. № 489, у пункті 1 якого зазначено, що служба у справах дітей є структурним підрозділом Новомиргородської міської ради, який утворюється радою, підконтрольний та підпорядкований міській раді, міському голові.
Положення про службу у справах дітей в редакції, затвердженої рішенням міської ради від 24.12.2020 р. № 31, містило аналогічні положення.   
При цьому абзац 2 розділу І Положення містить відомості, що рішенням сесії Новомиргородської міської ради від 24.12.2020 р. №21 затверджено штатний розпис апарату Новомиргородської міської ради та її виконавчих органів, зокрема і служби у справах дітей з кількістю штатних посад 3 одиниці, з яких начальник відділу - 1, головний спеціаліст - 2.
Як вказано вище, частиною сьомою статті 4 Закону № 20/95-ВР передбачено, що  штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті.
Оскільки позов стосується штатної чисельності працівників служби у справах дітей у місті, то є правильним зазначення судом першої інстанції, що штатна чисельність працівників такої служби не може бути більшою одного працівника на дві тисячі дітей.
За відомостями Кіровоградської облдержадміністрації у місті Новомиргороді обліковується 6116 дітей, а штатна чисельність працівників служби - 3, тобто дотримано вимог  частини сьомої статті 4 Закону № № 20/95-ВР, а введення у штатний розпис  ще однієї штатної одиниці як раз й буде порушенням приведених приписів закону, позаяк штатна чисельність працівників  служби у справах дітей у місті буде більше ніж один працівник на дві тисячі дітей, які проживають у місті.
Відтак, суд погоджує висновок суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог.
Доводи апелянта стосовно помилковості трактування судом першої інстанції приписів законодавства, які регулюють спірні правовідносини, спростовані приведеними вище висновками суду.
Посилання апелянта на висновки Верховного Суду, викладені в постанові в справі №480/3093/20 суд визнає неприйнятними, позаяк в справі № 480/3093/20 Верховним Судом вирішувались правовідносини, які не є аналогічними правовідносинам в цій справі.
Підсумовуючи викладене, суд  дійшов висновку, що судом першої інстанції  неправильно застосовано норми матеріального права в частині висновку про відсутність у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави, тому змінює мотивувальну частину рішення суду першої інстанції шляхом виключення зазначеного висновку.
Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9,   242, 243,   308, 311,  315,   317, 321,   322, 325  Кодексу адміністративного судочинства України, суд   
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 03.06.2022 р. в справі № 340/2019/22 залишити без задоволення.
Змінити мотивувальну частину рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 03.06.2022 р. в справі № 340/2019/22 за позовом заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури в інтересах держави до Новомиргородської міської ради Новоукраїнського району  Кіровоградської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, виключивши висновок про відсутність у  прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави.
В іншій частині рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Постанова  набирає законної сили з дати її прийняття 31.10.2022 р. та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
          Повне судове рішення складено 31.10.2022 р.
   
             Суддя-доповідач                                                                      В.А. Шальєва 

                               суддя                                                                      С.В. Білак 

                               суддя                                                                      Н.А. Олефіренко