ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 листопада 2022 року 
м. Київ

справа № 640/1300/19
касаційне провадження № К/9901/16881/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Бившевої Л.І.,
суддів: Олендера І.Я.,  Хохуляка В.В., 

розглянув в порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін касаційну скаргу Заступника прокурора міста Києва на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 у справі за позовом Заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління ДФС у Сумській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «УПЛ» про стягнення податкового боргу,

УСТАНОВИВ:

Заступник керівника Сумської місцевої прокуратури звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління ДФС у Сумській області з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «УПЛ», в якому просив стягнути з відповідача заборгованість у розмірі 118 012,11 гривень.

Підставою для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави є бездіяльність Головного управління ДФС у Сумській області, що полягає у неспроможності вжити заходів щодо стягнення податкового боргу, зокрема, звернення до суду з адміністративним позовом. Вказана підстава обґрунтована тим, що Головне управління ДФС у Сумській області не має коштів для сплати судового збору за подання адміністративного позову. 

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019, залишеною без змін  постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019, позовну заяву повернуто заступнику керівника Сумської місцевої прокуратури.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що неспроможність сплати судового збору органом державної влади не є підставою для здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави, визначеною частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, заступник прокурора міста Києва подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019.

Верховний Суд ухвалою від 24.06.2019 відкрив касаційне провадження та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами невірно застосована стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону України «Про прокуратуру», не враховано той факт, що в умовах необхідності своєчасного поповнення бюджету для розвитку та належного функціонування держави, звернення до суду з позовом про стягнення податкового боргу є обов`язком прокурора.

В касаційній скарзі прокурор посилається на правові висновки, викладені в постановах Верховного Суду від 20.05.2019 в справі №826/15338/18 та від 16.04.2019 в справі №910/3486/18.

Верховний Суд ухвалою від 07.11.2022 закінчив підготовку справи до касаційного розгляду, визнав за можливе проведення касаційного розгляду справи у порядку письмового провадження за наявними у спарві матеріалами і призначив справу до касаційного розгляду у порядку письмового провадження з 08.11.2022.

Суди попередніх інстанцій установили такі обставини.

Підставою для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави є бездіяльність Головного управління ДФС у Сумській області, що полягає у неспроможності вжити заходів щодо стягнення податкового боргу, зокрема, звернення до суду з адміністративним позовом. Вказана підстава обґрунтована тим, що Головне управління ДФС у Сумській області не має коштів для сплати судового збору за подання адміністративного позову.

Суд першої інстанції прийшов до висновку, що неспроможність сплати судового збору органом державної влади не є підставою для здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави, визначеною частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Суд апеляційної інстанції погодився з даним висновком, та зазначив, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Органи ДФС фінансуються з Державного бюджету України, зокрема, в частині видатків на оплату судового збору.

Фінансування витрат на оплату судового збору для державних органів із державного бюджету передбачено за кодом економічної класифікації 2800 «Інші поточні платежі», розмір яких щорічно затверджується відповідним кошторисом.

Підстав, які    б перешкоджали органам ДФС самостійно звернутись до суду не вбачається.    

Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України  суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин перевіряє правильність застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду перевірив наведені у касаційній скарзі доводи Заступника прокурора міста Києва, та враховуючи межі касаційної скарги дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

За змістом статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Згідно зі статтею 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 в Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

За змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребувати та отримати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Для представництва в суді інтересів держави прокурор, за законом, має визначити та описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а й виокремити ті ознаки, за якими його можна вважати винятком, повинен зазначити, що відбулося порушення або є загроза порушення економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

З огляду на викладене необхідно зазначити, що закон не передбачає права прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні та матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва в суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбулося із порушенням установленого законом порядку.

Правові висновки щодо застосування відповідних норм права    щодо участі прокурора в судовому процесі в контексті захисту інтересів держави неодноразово були висловлені Великою Палатою    Верховного Суду.

Так, зокрема у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18    Великою Палатою    Верховного Суду    сформовано такі правові висновки, які в силу положень частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України,    підлягають врахуванню при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13.06.2017 у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Отже, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого    статтею 23 Закону «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.    

Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України  встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Суд звертає увагу на те, що фактично Великою Палатою Верховного Суду висловлена позиція щодо застосування відповідних норм права не лише в розумінні можливості прокурора захищати інтереси держави шляхом звернення до суду із позовом, а й правових підстав участі прокурора в оскаржені судових рішень.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави шляхом оскарження відповідних судових рішень, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Як вбачається із матеріалів справи, Заступник керівника Сумської місцевої прокуратури при поданні адміністративного позову до суду першої інстанції в додатках (пункт 5) зазначив копії документів про листування з ГУ ДВС у Сумській області про представництво інтересів в суді на двох аркушах.

Водночас в матеріалах справи всі додатки до адміністративного позову відсутні. Вказану обставину суди першої та апеляційної інстанції при ухваленні судових рішень не врахували.

Відповідно до   частини 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Верховний Суд також звертає увагу, що при вирішенні питання про відкриття провадження в адміністративній справі суду першої інстанції слід з`ясувати наявність (відсутність) бездіяльності суб`єкта владних повноважень в розумінні правових висновків, сформованих Великою Палатою Верховного Суду.

Положення частини 1 статті 353 КАС України передбачають, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу Заступника прокурора міста Києва задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 скасувати, а справу  направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді	Л.І. Бившева І.Я.Олендер   В.В. Хохуляк