П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
17 листопада 2022 року 
м. Київ 
Справа № 990/116/22
Провадження № 11-94заі22
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.
 
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, треті особи: Президент України, Державна казначейська служба України, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії та відшкодування моральної шкоди
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 серпня 2022 року (суддя Соколов В. М.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України щодо невиконання рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 12 березня 2019 року у справі «Петухов проти України (№ 2)» (заява № 41216/13) та Рішення Конституційного Суду України від 16 вересня 2021 року № 6-р(ІІ)/2021 (справа № 3-349/2018 (4800/18, 1328/19, 3621/19, 6/20)) у справі за конституційними скаргами ОСОБА_2 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81, частини першої статті 82 Кримінального кодексу України (далі - КК), ОСОБА_3 , ОСОБА_4 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 82 КК та за конституційною скаргою ОСОБА_5 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81 КК (справа про перегляд вироку особі, караній на довічне позбавлення волі);
- зобов`язати Верховну Раду України протягом тридцяти днів, з дня проголошення судового рішення, привести нормативне регулювання, установлене статтями 81, 82 КК, у відповідність із Конституцією України, рішенням ЄСПЛ від 12 березня 2019 року у справі «Петухов проти України (№ 2)» (заява № 41216/13) та Рішенням Конституційного Суду України від 16 вересня 2021 року № 6-р(ІІ)/2021 (справа № 3-349/2018 (4800/18, 1328/19, 3621/19, 6/20)) у справі за конституційними скаргами ОСОБА_2 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81, частини першої статті 82 КК, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 82 КК та за конституційною скаргою ОСОБА_5 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81 КК (справа про перегляд вироку особі, караній на довічне позбавлення волі).
Про виконання судового рішення негайно надати звіт до Верховного Суду та позивачу ОСОБА_1 , третій особі - Президенту України Зеленському В. О., гаранту Конституції України;
- стягнути з Верховної Ради України за рахунок державного бюджету на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в сумі 1 000 000 (один мільйон) гривень, завданої йому протиправною бездіяльністю Верховної Ради України та дискримінацією за «іншою ознакою», - яка триває протягом 19 років, тобто з дня постановлення щодо нього Апеляційним судом Полтавської області вироку від 14 травня 2004 року у справі № 03640027/1-17/2004, яким йому було призначено покарання у виді довічного позбавлення волі без перспективи звільнення, внаслідок прийняття Верховною Радою України 05 квітня 2001 року Закону № 2341-III з неконституційними нормами (статті 81 та 82 КК).
2.   На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що Верховна Рада України вчиняє протиправну бездіяльність, оскільки протягом тривалого часу не робить жодних дій щодо приведення нормативного регулювання, установленого статтями 81, 82 КК, у відповідність із Конституцією України, рішенням ЄСПЛ від 12 березня 2019 року у справі «Петухов проти України (№ 2)» (заява № 41216/13), яким встановлено порушення статті 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) з тих мотивів, що покарання у виді довічного позбавлення волі в Україні є таким, яке неможливо скоротити, і ця системна проблема вимагає вжиття заходів загального характеру шляхом упровадження реформи системи перегляду такого покарання, а також Рішення Конституційного Суду України від 16 вересня 2021 року № 6-р(ІІ)/2021 (справа № 3-349/2018 (4800/18, 1328/19, 3621/19, 6/20)), яким визнано неконституційними частину першу статті 81, частину першу статті 82 КК в тім, що вони унеможливлюють їх застосування до осіб, яких засуджено до відбування покарання у вигляді довічного позбавлення волі, та зобов`язано Верховну Раду України невідкладно привести нормативне регулювання, установлене статтями 81, 82 КК, у відповідність із Конституцією України та цим Рішенням.
3.   На переконання позивача, Верховний Суд зобов`язаний забезпечити реалізацію його прав шляхом визнання бездіяльності Верховної Ради України протиправною та зобов`язання парламенту внести належні зміни до КК, які урівнюватимуть права осіб, засуджених до довічного позбавлення волі, щодо пом`якшення призначеного їм покарання або умовно-дострокового звільнення від покарання - на тих самих умовах, що встановлені для осіб, засуджених до позбавлення волі на певний строк. ОСОБА_1 також стверджує, що оскаржувана бездіяльність завдає йому моральної шкоди, оскільки він перебуває в дискримінаційному становищі «за іншою ознакою» та не може в національних судах відновити свої права на пом`якшення покарання або на умовно-дострокове звільнення від призначеного покарання на тих же умовах, що передбачені чинним законодавством для осіб, засуджених до позбавлення волі на певний строк.
Короткий зміст судового рішення суду попередньої інстанції
4.   Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ухвалою від 04 серпня 2022 року відмовив у відкритті провадження у справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), а саме оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
5.   Такі висновки мотивовано тим, що заявлені позивачем вимоги стосуються законотворчої діяльності Верховної Ради України, під час якої парламент не виконує публічно-владних управлінських функцій, тому предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції. Разом із цим суд зауважив, що за наведених обставин розгляд такого спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
6.   В апеляційній скарзі позивач просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 серпня 2022 року та направити справу до цього ж суду для продовження розгляду.
7.   Скаржник вважає, що оспорювана ухвала підлягає скасуванню на підставі пункту 4 частини першої статті 320 КАС, оскільки суд попередньої інстанції неправильно застосував норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання та позбавило позивача доступу до правосуддя, право на який гарантовано статтею 55 Конституції України та пунктом 1 статті 6 Конвенції.
8.   Обґрунтовуючи наведені в апеляційній скарзі вимоги, ОСОБА_1 зазначив, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади, уповноваженим приймати закони, а отже - суб`єктом владних повноважень. Таким чином, з огляду на пункт 7 частини першої статті 4, пункт 4 частини першої статті 5, пункт 1 частини першої та частину другу статті 19 КАС, цей спір віднесений до юрисдикції адміністративного суду.
Позиція інших учасників справи стосовно апеляційної скарги
9.   Від представника відповідача надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , у якому він просить цю апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін. У цілому, наведені у відзиві аргументи збігаються з мотивами, якими суд першої інстанції обґрунтував оскаржувану ухвалу.
Рух апеляційної скарги
10.        Ухвалою від 06 вересня 2022 року суддя Великої Палати Верховного Суду, визначений суддею-доповідачем у справі, залишив апеляційну скаргу ОСОБА_1 без руху, надавши скаржникові десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків, зазначених у її мотивувальній частині.
11.        На виконання вимог цієї ухвали позивач в установлений у ній строк подав до Великої Палати Верховного Суду клопотання з додатками про усунення недоліків його апеляційної скарги.
12.        Ухвалою від 04 жовтня 2022 року Велика Палата Верховного Суду задовольнила клопотання позивача про звільнення його від сплати судового збору за подання апеляційної скарги, відкрила апеляційне провадження у справі № 990/116/22 та витребувала її з Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, установивши п`ятнадцятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для подання відзиву на апеляційну скаргу.
13.        Після надходження матеріалів справи Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 листопада 2022 року призначила її до розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи на 17 листопада 2022 року, про що повідомлено учасників справи.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Установлені обставини справи, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
14.        Відповідно до частин першої, другої, шостої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
15.        Положеннями частини першої статті 2 КАС установлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16.        За визначеннями, наведеними у статті 4 КАС, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 1, абзац перший пункту 2 частини першої статті 4 КАС).
17.        Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
18.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
19.        Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
20.        Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України встановлені статтею 266 КАС. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
21.        Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах вже звертала увагу на те, що наведені положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (див. постанову від 18 серпня 2022 року у справі № 990/94/22, провадження № 11-74заі22).
22.        У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
23.        Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів (див. підпункти 4.1, 4.2 пункту 4 мотивувальної частини зазначеного Рішення).
24.        У розглядуваному випадку ОСОБА_1 звернувся до суду адміністративної юрисдикції з позовом, у якому просив визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України та зобов`язати її привести нормативне регулювання, установлене статтями 81, 82 КК, у відповідність із Основним Законом України, рішенням ЄСПЛ від 12 березня 2019 року у справі «Петухов проти України (№ 2)», яким встановлено наявність системної проблеми, що вимагає вжиття заходів загального характеру шляхом впровадження реформи системи перегляду покарання у вигляді довічного позбавлення волі, а також Рішенням Конституційного Суду України від 16 вересня 2021 року № 6-р(ІІ)/2021, яким визнано неконституційними частину першу статті 81, частину першу статті 82 КК в тім, що вони унеможливлюють їх застосування до осіб, яких засуджено до відбування покарання у вигляді довічного позбавлення волі.
25.        Велика Палата Верховного Суду із цього приводу зазначає, що відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
26.        За змістом розділу IV Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, до повноважень якої належить прийняття законів, а порядок роботи встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, частина п`ята статті 83 Конституції України).
27.        Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.
28.        Частиною першою статті 93 Конституції України визначено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.
29.        Здійснюючи законотворчу діяльність, Верховна Рада України не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
30.        У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
31.        Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що дії Верховної Ради України щодо реалізації законотворчої функції не є владно-управлінськими, а тому предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
32.        Вимога позивача про зобов`язання парламенту привести нормативне регулювання, установлене положеннями КК, у відповідність із Конституцією України, рішеннями ЄСПЛ та Конституційного Суду України пов`язана саме із вчиненням Верховною Радою України дій, які віднесено до законотворчої діяльності, контроль за якою, як указано вище, знаходиться поза межами компетенції суду адміністративної юрисдикції.
33.        Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є правильним, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
34.        Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала у своїх судових рішеннях, зокрема в постановах від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18, від 11 березня, 13 травня 2020 року у справах № 9901/11/20, 9901/527/19, від 22 вересня 2021 року у справі № 9901/144/21, від 18 серпня 2022 року у справі № 990/94/22.
35.        Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
36.        Беручи до уваги викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в ухвалі від 04 серпня 2022 року дійшов обґрунтованого висновку про наявність правових підстав для відмови у відкритті провадження в справі за позовом ОСОБА_1 .
37.        Водночас наведені позивачем в його апеляційній скарзі доводи про те, що цей спір віднесений до юрисдикції адміністративного суду, Велика Палата Верховного Суду оцінює критично з наведених вище мотивів.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
38.        Згідно зі статтею 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
39.        Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильних висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для скасування ухвали суду немає.
Висновки щодо розподілу судових витрат
40.        Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
41.        Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 312, 316, 322, 325 КАС, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 серпня 2022 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | В. С. Князєв
Судді: | В. В. Британчук | | К. М. Пільков
| Ю. Л. Власов | | О. Б. Прокопенко
| І. В. Григор`єва | | Л. І. Рогач
| М. І. Гриців | | О. М. Ситнік
| Ж. М. Єленіна | | В. М. Сімоненко
| І. В. Желєзний | | І. В. Ткач
| О. С. Золотніков | | О. С. Ткачук
| Л. Й. Катеринчук | | С. П. Штелик
| Л. М. Лобойко | |