ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 жовтня 2022 року 

м. Київ

справа № 818/70/17
адміністративне провадження № К/9901/15196/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України
постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 25.05.2017 (колегія у складі суддів Перцової Т.С., Жигилія С.П., Дюкарєвої С.В.)
у справі №818/70/17 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БК Північ-Проект» 
до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області, 
за участю третьої особи - Верхньосироватська сільська рада,
про визнання протиправною та скасування постанови.

І. РУХ СПРАВИ

1.          16.01.2017 Товариство з обмеженою відповідальністю "БК Північ-Проект" звернулося до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області, третя особа - Верхньосироватська сільська рада, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області від 30.12.2016 № 66 про накладення штрафу у розмірі 28000   грн на Товариство з обмеженою відповідальністю "БК Північ-Проект" за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
2.          Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 14.03.2017 у задоволенні позову відмовлено.
3.          Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 25.05.2017 скасовано постанову суду першої інстанції та ухвалено нову, якою задоволено позов.
4.          02.02.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій відповідач просив скасувати оскаржуване рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
5.          Ухвалою Верховного Суду від 11.04.2018 відкрито касаційне провадження. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.09.2015 №976 та листа Сумської районної Державної адміністрації та Сумської районної ради Сумської області від 14.12.2016 №02-04/1154 головний інспектор Управління ДАБІ у Сумській області Бондарков В.І. провів позапланову перевірку по об`єкту: "Добудова до дошкільного навчального закладу (ясла-садочок) "Сонечко" с. Верхня Сироватка, вул. Соборна, 26, Сумського району Сумської області", за результатами якої склав акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 28.12.2016 № 846. 
7.          В акті перевірки зазначено, зокрема, що ТОВ "БК Північ-проект" як генеральний підрядник будівництва та його відповідальні особи за виконання будівельно-монтажних робіт (директор ТОВ "БК Північ-проект" ОСОБА_1 ) об`єкту будівництва "Добудова до дошкільного навчального закладу (ясла-садок) "Сонечко" с. Верхня Сироватка, вул. Соборна, 26, Сумського району, Сумської області" з порушенням чинного законодавства ведуть виконавчу документацію, а саме: відсутні записи з боку технічного нагляду інженера технічного нагляду ОСОБА_2 в журналі загальних робіт. Також відсутні акти прихованих робіт (земляні роботи та на монолітні проміжки між фундаментними блоками), чим порушено вимоги абз. 2 та 5 п. 1.17. ДБН А.3.1-5- 2009 "Організація будівельного виробництва").
8.          28.12.2016 за результатами перевірки відповідач склав протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 846/2 та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил №846. У протоколі зазначено, що відповідальність за встановлені правопорушення передбачена п. 6 ч. 3 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності". Також зазначено, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 10 год. 13.12.2016 у приміщенні Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області. Другий примірник протоколу ОСОБА_1 отримав 28.12.2016, про що свідчить його особистий підпис.
9.          30.12.2016 головний інспектор будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області виніс постанову №66, якою застосував до позивача штраф у розмірі 28 000 грн. Оскаржувану постанову позивач отримав 30.12.2016, що підтверджується підписом ОСОБА_1 . 
10.          Не погодившись із вказаною постановою, ТОВ «БК Північ-Проект» звернулося до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11.          Позовні вимоги мотивовані тим, що загальний журнал та акти на закриття прихованих робіт не є виконавчою документацією у розумінні ДБН А.3.1.5-2009 «Організація будівельного виробництва», пп.2 п.2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМУ від 23.05.2011 № 553. Позивач вважає, що вів виконавчу документація по об`єкту «Добудова до дошкільного навчального закладу (ясла-садок) «Сонечко» с. Верхня Сироватка Сумського району» з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і правил. 
12.          Відповідач проти позову заперечив. Вважає обґрунтованими висновки акту перевірки про порушення п.1.17 ДБН А.3.1-5-2009 та постанову про накладення на позивача штрафу в розмірі, передбаченому абз.6 ч.3 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що висновки, викладені в акті перевірки, проведеної Управлінням ДАБІ, від 28.12.2016 № 846 щодо порушення вимог абз. 2 та 5 п. 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва", є правомірними, а постанову від 30.12.2016 №66 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності прийнято у відповідності до вимог чинного законодавства.
14.          Рішення суду першої інстанції зумовлено тим, що відповідно до п. 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва» на кожному об`єкті будівництва належить вести загальний журнал робіт за формою згідно з додатком В, виходячи з вимог нормативних документів щодо ведення виконавчої документації. Отже, п. 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва» передбачено вимоги щодо ведення зазначеного журналу як до виконавчої документації.
15.          З такими висновками не погодився суд апеляційної інстанції та відзначив, що відповідач при прийнятті оскаржуваної постанови від 30.12.2016 № 66 про накладення штрафу діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки ані загальний журнал, ані акти прихованих робіт не віднесені до виконавчої документації, а отже, відсутність записів інженера технічного нагляду та відсутність на території об`єкта будівництва актів на закриття прихованих робіт не утворює складу правопорушення, передбаченого пп.6 ч.3 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ

16.          У касаційній скарзі відповідач не погоджується з рішеннями суду апеляційої інстанції, зазначає про неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
17.          Доводи позивача обґрунтовані тим, що позивач порушив п.1.17 ДБН А.3.1-5-2009, що передбачає притягнення до відповідальності за абз. 6 ч. 3 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", адже загальний журнал робіт є вихідною документацією.
Крім того, зазначає, що на розгляд справи про порушення у сфері містобудівної діяльності з`явився представник ТОВ "БК Північ-Проект", однак письмових пояснень не надав, клопотань про перенесення справи від нього не надходило.
18.          Відзив від позивача не надходив.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
20.          Ключовим правовим питанням у справі є чи віднесені загальний журнал та акти прихованих робіт до виконавчої документації.
21.          Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22.          Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності".
23.          Відповідно до ч. 4 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки, серед іншого, мають право: безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам державних стандартів, норм і правил згідно із законодавством.
Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлює Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
24.          Судами попередніх інстанцій було встановлено, що позивача притягнуто до відповідальності за порушення приписів п. 6 ч. 3 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", якими передбачено, що суб`єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення, зокрема, ведення виконавчої документації з порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил - у розмірі вісімнадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
25.          Загальні вимоги до організації будівельного виробництва під час нового будівництва, реконструкції існуючих будівель і споруд, технічного переоснащення діючих підприємств (далі - будівництво) об`єктів будь-якого призначення встановлюють норми ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва".
26.          Відповідно до п. 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва" на кожному об`єкті будівництва належить:
-          вести загальний журнал робіт за формою згідно з додатком В, спеціальні журнали з окремих видів робіт, перелік яких встановлює генпідрядник, виходячи з вимог нормативних документів щодо ведення виконавчої документації за формами, зразки яких наведено в додатку Г, журнал авторського нагляду відповідно до ДБН А.2.2-4;
-          складати акти на закриття прихованих робіт за формою, наведеною у додатку К, акти проміжного прийняття відповідальних конструкцій за формою, наведеною у додатку М.
-          складати акти індивідуального та комплексного випробування устаткування, інженерних систем, мереж і обладнання;
-          оформляти виконавчу документацію - комплект робочих креслень із написами, зробленими особами, відповідальними за виконання будівельно-монтажних робіт, про відповідність виконаних у натурі робіт цим кресленням або змінам у них, внесеним за погодженням із замовником та проектувальником;
-          вести облік збирання та видалення відходів і вторинної сировини;
-          після завершення будівництва об`єкта скласти його архітектурно-технічний паспорт згідно із Законом України "Про архітектурну діяльність" та "Положенням про архітектурно-технічний паспорт об`єкта архітектури", паспорт технічного стану будівлі (споруди) згідно із НПАОП 45.2-1.01, енергетичний паспорт будинку згідно з ДБН В.2,6-31.
27.          У постанові від 04.10.2021 у справі №808/775/17 Верховний Суд вже розглядав питання приналежності загального журналу та акту прихованих робіт до виконавчої документації і Дійшов такого висновку:

« 23. Суд звертає увагу, що ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва" не містить визначення поняття "виконавча документація", не конкретизовано, які саме із документів, що належить вести на об`єкті будівництва, слід вважати виконавчою документацією. 
24. Із набранням чинності 01.01.2017 ДБН А.3.1-5:2016 "Організація будівельного виробництва" зазначене поняття розкрито у п. 3.2.4: виробнича документація - документація, яка засвідчує особливості виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, відображає методи та умови їх виконання, підтверджує фактичні параметри їх результатів.
25. У п. 4.8 ДБН А.3.1-5:2016 "Організація будівельного виробництва" визначено, що до виконавчої документації, зокрема, належить: загальний журнал робіт; акти на закриття прихованих робіт; акти проміжного прийняття відповідальних конструкцій. 
26. Вказівка щодо віднесення загального журналу робіт до виконавчої документації міститься також у п. 1 "Вказівки щодо ведення загальних робіт" ДБН А.3.1-5-2009.
27. З огляду на це, Суд вважає, що до 01.01.2017 до виконавчої документації згідно з норм ДБН слід було відносити й загальний журнал робіт.
28. Натомість, суд апеляційної інстанції, керуючись зазначеними положеннями п. 1 "Вказівки щодо ведення загальних робіт" ДБН А.3.1-5-2009, дійшов помилкового висновку про те, що загальний журнал робіт є робочою документацією. Крім того, виходив з того, що виконавча документація є набором ескізів (робочих креслень) з написами про відповідність виконаних у натурі робіт цим кресленням або змінам до них, що не відповідає змісту п. 1.7 ДБН А.3.1-5-2009, на які посилається суд апеляційної інстанції. 
29. У п. 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 встановлено, що на кожному об`єкті будівництва належить, зокрема, вести загальний журнал робіт за формою згідно з додатком В, спеціальні журнали з окремих видів робіт, перелік яких встановлює генпідрядник, виходячи з вимог нормативних документів щодо ведення виконавчої документації за формами, зразки яких наведено в додатку Г, журнал авторського нагляду відповідно до ДБН А.2.2-4, складати акти на закриття прихованих робіт за формою, наведеною у додатку К, акти проміжного прийняття відповідальних конструкцій за формою, наведеною у додатку М. 
30. Відповідно до п. 6 ч. 3 ст. 2 Закону № 208/94-ВР (тут і далі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) суб`єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за ведення виконавчої документації з порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил - у розмірі вісімнадцяти мінімальних заробітних плат.
31. У цій справі суд першої інстанції встановив, що на об`єкті "Реконструкція приміщень адміністративно-побутового корпусу цеху закладки виробленого простору (корегування)" за адресою: Запорізька область, Василівський район, с. Мала Білозерка-4, Веселівське шосе, 7 км, вівся загальний журнал робіт за формою згідно з додатком В до ДБН А.3.1-5-2009, в якому були відсутні відомості (перелік) актів проміжного приймання відповідальних конструкцій і актів на закриття прихованих робіт. 
32. Зазначене є порушенням п. 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва", що є підставою для відповідальності, передбаченої у п. 6 ч. 3 ст. 2 Закону №   208/94-ВР, у вигляді штрафу у розмірі вісімнадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб за ведення виконавчої документації з порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил».

28.          Суд вважає вищезазначений висновок застосовним і до цієї справи і не вбачає підстав для відступу від нього, а тому не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції.
29.          У п. 1 Вказівок щодо ведення загального журналу робіт додатку В до ДБН А.3.1-5-2009 зазначено, що у табл. 6 вносяться зауваження осіб, які контролюють виконання і безпеку робіт відповідно до наданих їм прав, а також уповноважених представників проектної організації або її авторського нагляду.
30.          Судом першої інстанції було встановлено, що у таблиці 6 не здійснено жодних записів контролюючих органів, зокрема, відсутні записи з боку технічного нагляду інженера технічного нагляду ОСОБА_2 .
31.          У п. 3 Вказівок щодо ведення загального журналу робіт додатку В до ДБН А.3.1-5-2009 визначено, що загальний журнал робіт веде особа, відповідальна за будівництво будівлі або споруди (виконавець робіт, старший виконавець робіт) і заповнює його з першого дня роботи на об`єкті особисто або доручає керівникам змін.
32.          Пункт 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва" регламентує, що на кожному об`єкті будівництва належить складати акти на закриття прихованих робіт за формою, наведеною в додатку К, акти проміжного прийняття відповідальних конструкцій за формою, наведеною в додатку М. Форма акту на закриття прихованих робіт вказана у додатку К.
33.          Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що твердження позивача, що під час перевірки акти на закриття прихованих робіт знаходилися в офісному приміщенні ТОВ "БК Північ-Проект", суд вважає необгрунтованими, оскільки зазначені документи позивачем надано не було ні під час перевірки, ні під час розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, хоча, як зазначено в письмових запереченнях, представник ТОВ "БК Північ-Проект" був присутній на розгляді даної справи, однак, письмових пояснень не надавав (т. 1 а.с. 66).
34.          Також суд першої інстанції встановив, що головний інспектор будівельного нагляду також склав протокол про адміністративне правопорушення № 846/3 відносно інженера технічного нагляду ОСОБА_2 за не належне здійснення технічного нагляду на протязі будівництва, а саме: ОСОБА_2 не зроблено відповідного запису до журналу загальних робіт, чим порушено п.п. 5, 6 постанови Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903 «Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об`єкта архітектури» якою передбачено порядок здійснення технічного нагляду протягом усього періоду будівництва об`єкту з метою здійснення контролю за дотриманням проектних рішень та вимог державних стандартів, будівельних норм і правил, а також контролю за якістю матеріалів і якістю виконаних робіт та обсягами виконаних робіт.
35.          30.12.2016 винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення № 316 та накладено штраф передбаченого ч. 7 ст. 96-1 КУпАП, який сплачено ОСОБА_2 в добровільному порядку.
36.          Враховуючи зазначене, Суд погоджується з позицією суду першої інстанції про те, що висновки, викладені в акті перевірки від 28.12.2016 № 846 щодо порушення вимог абз. 2 та 5 п. 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва" є правомірними.
37.          Відповідно до ст. 352 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
38.          Отже, враховуючи вищезазначене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції відповідає закону і скасовано судом апеляційної інстанції помилково.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359  КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року у справі №818/70/17 скасувати.
Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 14 березня 2017 року у справі №818/70/17 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб