Постанова                            
Іменем України
 
19 жовтня 2022 року                   
м. Київ
 
справа № 242/1186/18
провадження № 61-3393св21
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючого - Крата В. І.,
суддів: Дундар І. О., Коротуна В. М., Краснощокова Є. В. (суддя-доповідач), Червинської М. Є., 
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 , 
відповідач - Держава Україна в особі Кабінету Міністрів України та Державної казначейської служби України,
 
розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу ОСОБА_1 , подану представником ОСОБА_2 , на постанову Донецького апеляційного суду від 14 січня 2021 року у складі колегії суддів: Баркова В. М., Мальцевої Є. Є., Лопатіної М. Ю.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
В березні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду із позовом до Держави Україна в особі Кабінету Міністрів України та Державної казначейської служби України про відшкодування матеріальної шкоди, завданої її майну терористичним актом під час проведення антитерористичної операції.
Позовні вимоги мотивовані тим, що 14 вересня 2016 року внаслідок терористичного акту під час проведення антитерористичної операції зруйноване належне їй житло, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується актом попереднього обстеження об`єктів, які постраждали внаслідок проведення бойових дій на території 
м. Авдіївка від 14 вересня 2016 року. Причиною руйнування згідно із зазначеним актом є бойові дії на території м. Авдіївка. 
07 грудня 2017 року позивач зверталась до слідчого відділу Служби Безпеки України із заявою про кримінальне правопорушення та отримала витяг з Єдиного реєстру досудових розслідувань за номером кримінального провадження № 12014050410001648. 
04 вересня 2017 року позивач подала до Військово-цивільної адміністрації 
м. Авдіївка Донецької області (далі - ВЦА м. Авдіївка) заяву про отримання компенсації за зруйноване житло, проте їй відмовлено у виплаті компенсації.
Вважає, що вона має право на відшкодування за пошкодження (знищення) її майна згідно з чинним законодавством України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція). Право на судовий захист гарантовано Конституцією України, у тому числі щодо захисту права власності, а право на відшкодування шкоди передбачено статтею 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», статтею 86 Кодексу цивільного захисту України.
Просила стягнути з Держави України в особі Кабінету Міністрів України за рахунок Державного бюджету України шкоду, заподіяну терористичним актом, у вигляді зруйнування однокімнатної квартири, розташованої за адресою: 
АДРЕСА_1 , у розмірі 314 418,00 грн.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Селидівського міського суду Донецької області від 16 вересня 
2020 року позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Стягнено з Держави України за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з Єдиного казначейського рахунку на користь ОСОБА_1 грошову компенсацію у розмірі 100 000,00 грн. 
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що зобов`язання держави стосовно поваги та захисту прав людини не зникають і в умовах збройних конфліктів. Положення преамбули Конвенції вказують на те, що Високі Договірні Сторони зобов`язалися забезпечити повагу до прав людини шляхом гарантії цих прав. Гарантування прав людини з боку держави може здійснюватися як активними діями, так і утриманням від вчинення будь-яких дій. Така діяльність держави по гарантуванню прав людини пов`язана з видами зобов`язань з боку держав-учасниць Конвенції, якими є негативні та позитивні. Негативні зобов`язання - це зобов`язання держави утримуватися від втручання в права та свободи, а позитивні зобов`язання - навпаки, тобто держава повинна щось зробити, вчинити певні дії, щоб особа могла скористатися своїми правами за Конвенцією. Це, наприклад, може включати в себе прийняття законодавства, що допоможе забезпечити користування гарантованими Конвенцією правами, або забезпечення реальних умов для реалізації прав. Тобто, особа, яка має майновий інтерес, може розглядатись як така, що має «легітимне очікування» успішної реалізації її права вимоги (зокрема, відшкодування державою шкоди) у сенсі статті 1 Першого протоколу до Конвенції, коли для цього інтересу є достатні підстави у національному законодавстві.
Позивач обґрунтувала розмір завданої їй шкоди опосередкованою вартістю знищеного будинку станом на 01жовтня 2015 року, виходячи з наказу Мінрегіону від 02 жовтня 2015 року № 252 «Про показники опосередкованої вартості спорудження житла за регіонами України, зокрема по Донецькій області, керуючись частиною десятою статті 86 Кодексу цивільного захисту України та статті 1 Першого протоколу до Конвенції. 
Частина перша статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» передбачає спеціальне правило, відповідно до якого відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, в порядку, встановленому законом. Крім того, у порядку, визначеному законом, провадиться відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом організації, підприємству або установі (частина друга статті 19 вказаного Закону). З огляду на зміст вказаних положень реалізація права на отримання зазначеного відшкодування поставлена у залежність від існування компенсаційного механізму, що має бути встановлений в окремому законі. Закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної терористичним актом об`єктам нежитлової нерухомості громадян, відсутній як на час виникнення спірних правовідносин, так і на час розгляду справи судами. При цьому у законодавстві України відсутня не тільки процедура виплати означеного відшкодування (див. для порівняння mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 24 квітня 2014 року у справі «Будченко проти України» (Budchenko v. Ukraine), заява № 38677/06,§42), але й чіткі умови, необхідні для заявлення майнової вимоги до держави про надання такого відшкодування (див. mutatis mutandis ухвалу ЄСПЛ щодо прийнятності від 30 вересня 2014 року у справі «Петльований проти України» (Petlyovanyy v. Ukraine, заява № 54904/08). Тому передбачене у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» право на відшкодування відповідно до закону шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, не породжує легітимного очікування на отримання від держави України такого відшкодування за пошкоджене у період проведення антитерористичної операції житло. З аналогічних підстав не породжує у позивача такого очікування і стаття 85 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до якої відшкодування матеріальних збитків постраждалим внаслідок надзвичайних ситуацій здійснюється порядку, визначеному законом. Право на отримання за рахунок держави компенсації за шкоду, заподіяну у період проведення антитерористичної операції внаслідок пошкодження під час терористичного акту належного позивачеві на праві власності житла, не має у законодавстві України такої юридичної основи, що дає змогу визначити конкретний майновий інтерес позивача.
Отже, вимоги позивача про відшкодування шкоди за пошкоджене під час терористичного акту майно на підставі статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 86 Кодексу цивільного захисту України є безпідставними.
Разом з тим позивач має право на компенсацію від держави за невиконання державою свого позитивного матеріального та процесуального обов`язку за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. Позивач, зокрема, зазначила, що держава порушила вимоги статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Проте помилково вважає, що має право вимоги до держави про відшкодування за її рахунок шкоди, завданої пошкодженням (знищенням) внаслідок терористичного акту житла у розмірі реальної вартості житла. Також позивач, по суті, посилалася на: відсутність компенсації завданої шкоди впродовж тривалого часу та не відновлення житла; відсутність спеціального порядку відшкодування за пошкоджене внаслідок терористичного акту житло. Зазначені доводи позивача суд вважає доведеними та обґрунтованими. Відсутність у законодавстві України відповідних положень щодо відшкодування власникові шкоди, заподіяної його об`єкту житлової нерухомості та рухомого майна терористичним актом, не перешкоджає особі, яка вважає, що стосовно її права власності на таке майно певний позитивний обов`язок не був виконаний, вимагати від держави компенсації за це невиконання на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції. До подібних правових висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у Постанові від 04 вересня 2019 року у справі 
№ 265/6582/16-ц, провадження № 14-17 цс 19 та Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у Постанові від 
04 березня 2020 року у справі 646/5063/17-ц, провадження № 61-36595 св 18.
Враховуючи викладене, суд приходить до висновку про задоволення позовних вимог та стягнення за рахунок держави грошової компенсації у розмірі 100 000,00 грн. за пошкоджене майно, виходячи при цьому з наведених підстав та обґрунтування позову, а саме: відсутність компенсації завданої шкоди впродовж тривалого часу та не відновлення житла. Вирішуючи питання про задоволення позову, суд враховує постанову Кабінету Міністрів України від № 767 від 
02 вересня 2020 року, якою затверджений Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру (далі - Порядок). Однак зважаючи на те, що на час розгляду справи механізм застосування даного порядку не впроваджено, тому належним способом захисту прав позивача є стягнення грошової компенсації. 
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Донецького апеляційного суду від 14 січня 2021 року апеляційну скаргу представника Держави Україна в особі Кабінету Міністрів України Тичиніна Я. Д. задоволено. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах якої діє ОСОБА_2 залишено без задоволення.
Рішення суду першої інстанції скасовано. В задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що суд першої інстанції не звернув увагу на те, що постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2020 року № 767 до Порядку внесені зміни, якими визначений механізм надання та визначення розміру грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації. Ці зміни набули чинності 08 вересня 2020 року, тобто до ухвалення судом першої інстанції рішення.Цей Порядок застосовується до спірних правовідносин.
Оскільки на час ухвалення судом першої інстанції рішення набув чинності механізм грошової компенсації за зруйновані житлові будинки (квартири) внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації, яким позивач у встановленому порядку не скористалася, не можна вважати, що її права порушені та підлягають судовому захисту.
Аргументи учасників справи
У лютому 2021 року ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просила скасувати судові рішення та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 про відшкодування матеріальної шкоди у вигляді руйнування будинку внаслідок терористичного акту під час проведення антитерористичної операції у розмірі 314 418 грн задовольнити в повному обсязі; передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди неправильно застосували висновок у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2019 року у справі 
№ 265/6582/16-ц і є необхідність переглянути справу Великою Палатою Верховного Суду, оскільки вона має виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики. Касаційна скарга стосується питання, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, оскільки на даний час відсутня практика Верховного Суду у справах, де неможливе застосування Порядку в зв`язку з відсутністю доступу до зруйнованого об`єкту та неможливістю його обстеження. На підтвердження чого до касаційної скарги додано копію заяви ОСОБА_1 до ВЦА м. Авдіївка від 
30 жовтня 2020 року про проведення обстеження зруйнованого будинку (відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2020 року 
№ 767) та відповіддю ВЦА м. Авдіївка від 10 лютого 2021 року на адвокатський запит, в якій повідомляється, що обстеження належного позивачу жилого будинку неможливе в зв`язку з відсутністю дозволу командувача ООС на доступ до зруйнованого майна, яке знаходиться безпосередньо на лінії розмежування.
З огляду на тривалість збройного конфлікту на сході України, національними судами ухвалено чимало рішень, у яких норми законодавства застосовуються по-різному. У постанові Верховного Суду від 11 липня 2018 року у справі 
№ 219/11736/16-ц зазначено, що у подібних справах Кодекс цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), як і статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» підлягають застосуванню, але разом з цим розмір спричиненої шкоди має бути підтверджено належним висновком експертизи. Крім того, позивач мав передати зруйноване майно відповідним органам влади до подачі позову. В постанові Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі 
№ 243/8302/16-ц вказано, що доказом руйнування будинку позивача може були виключно акт, складений відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 1002-р. Крім того, позивач не передала у власність органів місцевого самоврядування або РДА своє зруйноване житло, чим порушила частину дев`яту статті 86 КЦЗ України. Тому Верховний Суд також застосував КЦЗ України як джерело права у подібних справах, так само як і Закон України «Про боротьбу з тероризмом». Проте у справах №№ 229/3693/16, 229/3692/16, 237/557/18, 229/2827/17 Верховним Судом зазначено, що вказаний Кодекс не підлягає застосуванню у спірних правовідносинах, так само як і Закон України «Про боротьбу з тероризмом». Тому є підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Суд апеляційної інстанції не зазначив, що у даних правовідносинах держава порушила свої позитивні зобов`язання, оскільки прийняла відповідну постанову Кабінету Міністрів, що забезпечує адміністративну процедуру відшкодування шкоди за зруйнований будинок. Проте позивач наполягає, що позитивний обов`язок держави щодо статті 1 Протоколу Першого до Конвенції слід розглядати у двох аспектах. Перший аспект полягає в тому що за змістом статті 1 Конвенції існує презумпція, що юрисдикція здійснюється на всій території Договірної держави. Зобов`язання, взяті на себе Договірною державою за статтею 1 включають в себе, зокрема, позитивні зобов`язання вживати належних заходів для забезпечення дотримання таких прав і свобод на своїй території («ILascu and Others v. Moldova and Russia», ЄСПЛ, § 313, №48787/99, від 08 липня 2004 року). Тому відповідач також несе відповідальність за порушення її прав через недотримання своїх позитивних зобов`язань і невжиття належних заходів для забезпечення дотримання прав позивача на своїй території (місто Авдіївка знаходиться під повним контролем України як у момент руйнування будинку позивачів, так і станом на день подачі касаційної скарги). Таким чином. Відповідач (держава Україна), маючи монопольне законне право на застосування сили, маючи у своєму розпорядженні різноманітні правоохоронні органи, збройні сили тощо мала забезпечити, перш за все. недопущення руйнування будинку Позивача шляхом артилерійського обстрілу. Позивач (як і інші громадяни України) сплачує податки і виконує інші обов`язки за своєю частиною соціального договору і має право вимагати підтримання умов для безпечного життя (у тому числі мирно володіти майном). І лише другий аспект позитивних зобов`язань полягає у запровадженні адміністративного механізму відшкодування шкоди, що була спричинена внаслідок порушення державою першого аспекту своїх позитивних зобов`язань, зазначеного вище. Тому держава мала не допустити руйнування будинку позивача, а у випадку, коли це не вдалося зробити, - запровадити справедливе відшкодування.
Судом апеляційної інстанції не надано оцінку обставинам, які свідчать про невиконання державою своїх зобов`язань. В рішенні апеляційного суду помилково стверджується, що позивач не скористалася запровадженим державою механізмом компенсації, тому її позовні вимоги не підлягають задоволенню. Ці висновки спростовуються копією заяви ОСОБА_1 до ВЦА м. Авдіївка від 30 жовтня 2020 року про проведення обстеження зруйнованого будинку та відповіддю ВЦА м. Авдіївка від 10 лютого 2021 року, в якій повідомляється, що обстеження належного позивачу жилого будинку неможливе в зв`язку з відсутністю дозволу командувача ООС на доступ до зруйнованого майна, яке знаходиться безпосередньо на лінії розмежування.
У травні 2021 року Кабінет Міністрів України подав до суду відзив, у якому просив оскаржену постанову апеляційного суду залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, посилаючись на безпідставність та необґрунтованість її доводів.
Вказує, що на час розгляду справи закон, який визначає порядок відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, не прийнято, то відсутні і правові підстави застосування у спірних правових відношеннях статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», що відповідає висновку, зробленим Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 04 вересня 2019 року у справі № 265/6582/16-ц у подібних правовідносинах.
Представник позивача заходів щодо визначення реальної вартості втраченого майна або виконання робіт, необхідних для відновлення пошкодженого будинку не прийняв, доказів проведення експертизи в порядку, визначеному ЦПК не надав.
Рішення про надання грошової компенсації приймають комісії з розгляду питань, пов`язаних з наданням грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації (далі - комісія), на підставі поданих органами місцевого самоврядування, а у разі їх відсутності - військово-цивільними адміністраціями населених пунктів сформованих та затверджених списків постраждалих на виплату грошової компенсації (пункт 5 Порядку). До повноважень комісії належить, зокрема, визначення розміру грошової компенсації постраждалим, які є власниками житла, яке зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації. Обов`язковою умовою отримання грошової компенсації за зруйноване житло є внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запису про припинення права власності на житло у зв`язку з його знищенням. Слід зауважити, що позивач не отримав відмови на обстеження житла, а лише отримав повідомлення про припинення строку на обстеження згідно з зазначеним порядком. Виходячи з положень Порядку прийняття рішення про виплату грошової компенсації постраждалим, які є власниками житла, яке зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації, відноситься до повноважень комісії, утвореної Донецькою та Луганською облдержадміністраціями.
Межі та підстави касаційного перегляду, рух справи
Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України). 
Ухвалою Верховного Суду від 27 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі.
В зазначеній ухвалі вказано, що результат аналізу змісту касаційної скарги свідчить, що касаційна скарга може стосуватися питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики (підпункт «а» пункту 2 частини третьої статті 389 ЦПК України), а тому судове рішення у цій справі підлягає касаційному оскарженню. Наведені у касаційній скарзі доводи містять підстави передбачені пунктом 2, 3 частини другої статті 389 ЦПК України для відкриття касаційного провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 20 вересня 2022 року справу призначено до судового розгляду.
Ухвалою Верховного Суду від 12 жовтня 2022 року повернуто копії документів, додані до касаційної скарги ОСОБА_1 .
Фактичні обставини справи
Судивстановили, що однокімнатна квартира за адресою: 
АДРЕСА_1 , згідно договору купівлі- продажу від 02 червня 2011 року належить ОСОБА_1 .
Відповідно до акта по попередньому обстеженню об`єктів, які постраждали внаслідок проведення бойових дій на території м. Авдіївка від 14 вересня 
2016 року, проведено попереднє візуальне обстеження та виявлено повне руйнування житлового будинку, в якому розташовувалася квартира позивача.
Згідно довідки, виданої Авдіївським ВП Покровського ВП ГУНП в Донецької області, 20 жовтня 2016 року в ЧЧ Авдіївського ВП Покровського ВП ГУНП в Донецькій області зареєстрована заява ОСОБА_1 за фактом пошкодження належної їй квартири 10 вересня 2014 року в результаті артилерійського обстрілу м. Авдіївка невстановленими особами. Вказана заява зареєстрована у журналі ЄО № 2153 від 20 жовтня 2016 року та приєднана до ЄРДР під 
№ 12014050140000660.
Розпорядженням ВЦА м. Авдіївка від 03 листопада 2016 року ОСОБА_1 надано кімнату в сімейному гуртожитку, житловою площею 14,2 кв. м, на склад сім`ї - одна особа, для тимчасового проживання до закінчення АТО без реєстрації, з оплатою комунальних послуг.
04 вересня 2017 року ОСОБА_1 звернулась до ВЦА м. Авдіївка із заявою про надання грошової компенсації за зруйноване житло.
Листом від 14 вересня 2017 року ВЦА м. Авдіївка повідомила ОСОБА_1 , що відповідно до вимог КЦЗ України забезпечення житлом постраждалого або виплата грошової компенсації за рахунок держави здійснюється за умови добровільної передачі постраждалим зруйнованого або пошкодженого внаслідок надзвичайної ситуації житла місцевим державним адміністраціям або органом місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання. ВЦА м. Авдіївка не має повноважень прийняти від постраждалої зруйноване або пошкоджене внаслідок надзвичайної ситуації житло, яке належить їй на праві власності. Запропоновано звернутись до Управління соціального захисту населення ВЦА м. Авдіївка та подати заяву для надання допомоги у випадку пошкодження, знищення нерухомого майна під час проведення антитерористичної операції, відповідно до положення про порядок надання матеріальної допомоги громадянам за рахунок коштів міського бюджету, затвердженого розпорядженням керівника ВЦА м. Авдіївка від 15 листопада 2016 року № 254.
07 грудня 2017 року ОСОБА_1 звернулась до слідчого відділу Управління Служби Безпеки України в Донецькій області із заявою про вчинення кримінального правопорушення за статтями 258, 258-3 КК України.
Листом від 13 лютого 2018 року слідчий відділ Служби безпеки України повідомив ОСОБА_1 , що відповідно до її звернення відомості щодо вчинення терористичного акту, який призвів до руйнування її майна, долучено до ЄРДР 
№ 12014050410001648 від 27 лютого 2014 року за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частинами 1, 2, 3 статті 258 КК України. Досудове розслідування триває.
Згідно листа № 01-15/1986 від 27 червня 2019 року Військово - цивільної адміністрації м. Авдіївка Донецької області ОСОБА_1 зверталась до них з приводу добровільної передачі пошкодженої квартири за адресою: АДРЕСА_1 .
Позиція Верховного Суду
Кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу (частина перша статті 15, частина перша статті 16 ЦК України).
Для застосування того чи іншого способу захисту, необхідно встановити які ж права (інтереси) позивача порушені, невизнані або оспорені відповідачем і за захистом яких прав (інтересів) позивач звернувся до суду. При оцінці обраного позивачем способу захисту потрібно враховувати його ефективність, тобто спосіб захисту має відповідати змісту порушеного права, характеру правопорушення, та забезпечити поновлення порушеного права.
Відповідно до статті 56 КонституціїУкраїни кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Завдання майнової (матеріальної) шкоди є підставою виникнення цивільних прав та обов`язків (пункт 3 частини другої статті 11 ЦК України).
Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди є способом захисту цивільних прав та інтересів (пункт 8 частини другої статті 16 ЦК України).
Особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитки відшкодовуються у повному обсязі, якщо договором або законом не передбачено відшкодування у меншому або більшому розмірі (частини перша та третя статті 22 ЦК України).
За загальним правилом шкода, завдана майну фізичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала (частина перша статті 1166 ЦК України).
Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції).
У статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» передбачено, що відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, в порядку, встановленому законом. Відшкодування шкоди, заподіяної організації, підприємству або установі терористичним актом, провадиться в порядку, визначеному законом.
При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина четверта статті 263 ЦПК України).
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2019 року у справа № 265/6582/16-ц (провадження № 14-17цс19) зроблено висновок, що «передбачене у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» право на відшкодування відповідно до закону шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, з огляду на відсутність відповідного закону не породжує легітимного очікування на отримання від Держави України такого відшкодування за пошкоджений у період проведення антитерористичної операції об`єкт нежитлової нерухомості незалежно від того, на якій території - підконтрольній чи непідконтрольній Україні - мав місце вказаний акт. За статтею 1 Першого протоколу до Конвенції поряд із негативним обов`язком утриматися від неправомірного втручання у право мирного володіння майном держава має позитивні обов`язки гарантувати кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, ефективне використання цього права та його відновлення у разі порушення. Позитивні обов`язки можуть передбачати певні заходи, необхідні для захисту права власності, а саме: у матеріальному аспекті: держава має забезпечити у своїй правовій системі юридичні гарантії реалізації права власності (превентивні обов`язки) та засоби правового захисту, за допомогою яких потерпілий від втручання у це право може його захистити, зокрема, вимагаючи відшкодування збитків за будь-яку втрату (компенсаційні обов`язки); у процесуальному аспекті: хоча стаття 1 Першого протоколу до Конвенції не встановлює чітких процедурних вимог, існування позитивних обов`язків процесуального характеру відповідно до цього положення визнані ЄСПЛ як у справах, що стосуються державних органів, так і у спорах між приватними особами. Відсутність у законодавстві України відповідних приписів щодо відшкодування власникові шкоди, заподіяної його об`єкту нежитлової нерухомості терористичним актом, не перешкоджає особі, яка вважає, що стосовно її права власності на таке майно певний позитивний обов`язок не був виконаний, вимагати від держави компенсації за це невиконання на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Проте залежно від змісту порушення та зумовлених ним наслідків для потерпілого означена компенсація з огляду на практику ЄСПЛ може суттєво відрізнятися: у разі встановлення факту порушення державою позитивних обов`язків розробити компенсаційні механізми за втручання, зокрема, у право мирного володіння майном і провести об`єктивне й ефективне розслідування факту втручання у це право, відсутні підстави для висновку про те, що така компенсація має передбачати відшкодування реальної вартості пошкодженого (знищеного) майна; тоді як за порушення негативного обов`язку не втручатися у вказане право держава може бути зобов`язана відшкодувати шкоду, завдану майну, у повному обсязі. Вирішуючи питання про стягнення з держави відповідної компенсації, суд має керуватися вимогами Конвенції, інших актів національного законодавства та задля ефективного захисту конвенційного права встановити, зокрема, за порушення якого виду конвенційних обов`язків позивач вимагає від держави компенсацію, і чи обґрунтованим відповідно до цього порушення є її розмір».
У частині треті й статті 12, частинах першій, п`ятій, шостій статті 81 ЦПК України визначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, які мають значення для справи і на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Докази подаються сторонами та іншими учасниками справи. Доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього (частини перша, друга та третя статті 367 ЦПК України).
Згідно змісту позовних вимогу у цій справі позивач вважає, що вона має право на відшкодування майнової шкоди за рахунок держави за пошкодження (знищення) її майна згідно зі статтею 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», статтею 86 Кодексу цивільного захисту України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. Вказує на порушення її прав через недотримання державою зобов`язань щодо:
1) невжиття належних заходів для забезпечення дотримання майнових прав позивача на своїй території (місто Авдіївка знаходилось на території підконтрольній України у момент руйнування будинку позивача) шляхом недопущення руйнування будинку позивача внаслідок артилерійського обстрілу;
2) відсутності адміністративного механізму відшкодування шкоди, що була спричинена.
Щодо права на відшкодування шкоди за рахунок держави внаслідок невжиття належних заходів для забезпечення дотримання майнових прав позивача 
Позивач стверджує, що вже з огляду на сам факт руйнування її майна на підконтрольній Україні території внаслідок терористичного акту Держава Україна зобов`язана відшкодувати шкоду в розмірі реальної вартості такого майна. 
Проте суди попередніх інстанцій не встановили, що руйнування майна позивача відбулася саме внаслідок дій Держави України, тому справа не стосується права на відшкодування майнової шкоди, завданої саме відповідачем. Жодних причинно-наслідкових зв`язків між проведенням силами Держави України АТО та руйнування майна позивача суди не встановлювали. Обставин порушення державою негативного конвенційного обов`язку для відшкодування матеріальної шкоди (за порушення права власності, якщо саме держава знищила чи пошкодила майно особи) в позовній заяві ОСОБА_1 не зазначено. При цьому порушувати права та свободи громадян може не тільки держава Україна, навіть на території, де вона проводить АТО.
Якщо ж позивач вважає, що руйнування її майна відбулось внаслідок діяння Російської Федерації (далі - РФ), то за це не може бути відповідальною Україна. Згідно з висновком Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду суд України, розглядаючи справу, де відповідачем визначено РФ, суд України має право ігнорувати імунітет цієї країни та розглядати справи про відшкодування шкоди, завданої фізичній особі в результаті збройної агресії РФ, за позовом, поданим саме до цієї іноземної країни (див. постанову від 14 квітня 2022 року у справі № 308/9708/19).
РФ як держава-окупант відповідно до IV Гаазької конвенції про закони і звичаї війни на суходолі та додатка до неї: Положення про закони і звичаї війни на суходолі від 18 жовтня 1907 року, Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 року та Додаткового протоколу до Женевських конвенцій від 12 серпня 1949 року, що стосується захисту жертв міжнародних збройних конфліктів (Протокол I), від 8 червня 1977 року несе відповідальність за порушення захисту прав цивільного населення.
Відшкодування матеріальної та моральної шкоди, заподіяної внаслідок тимчасової окупації держави Україна, юридичним особам, громадським об`єднанням, громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, у повному обсязі покладається на РФ як на державу, що здійснює окупацію (частини п`ята та дев`ята статті 5 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»).
Україна є об`єктом збройної агресії з боку РФ, яку вона здійснює, серед іншого, і через підтримку та забезпечення масштабних терористичних атак (абзац перший затвердженого постановою від 27 січня 2015 року № 129-VIII Звернення Верховної Ради України до Організації Об`єднаних Націй (далі - ООН), Європейського Парламенту, Парламентської Асамблеї Ради Європи, Парламентської Асамблеї НАТО, Парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї ГУАМ, національних парламентів держав світу про визнання Російської Федерації державою-агресором (далі - Звернення)).
Із 20 лютого 2014 року тривають силові дії РФ (перша фаза збройної агресії), які є актами збройної агресії відповідно до пунктів «а», «b», «c», «d» та «g» статті 3 Резолюції 3314 (ХХIХ) Генеральної Асамблеї ООН «Визначення агресії» від 
14 грудня 1974 року (абзац сімнадцятий пункту 1 схваленої постановою від 
21 квітня 2015 року № 337-VIIIЗаяви Верховної Ради України «Про відсіч збройній агресії Російської Федерації та подолання її наслідків» (далі - Заява)). Беручи до уваги Статут ООН і Резолюцію Генеральної Асамблеї ООН 3314 «Визначення агресії» від 14 грудня 1974 року, Верховна Рада України визнала РФ державою-агресором (абзац шостий Звернення).
У квітні 2014 року розпочалася друга фаза збройної агресії РФ проти України, коли контрольовані, керовані і фінансовані спецслужбами РФ озброєні бандитські формування проголосили створення «Донецької народної республіки» (7 квітня 2014 року) та «Луганської народної республіки» (27 квітня 2014 року)(абзац п`ятий пункту 1 Заяви).
27 серпня 2014 року третя фаза збройної агресії РФ розпочалася масовим вторгненням на територію Донецької та Луганської областей регулярних підрозділів Збройних сил РФ (абзац чотирнадцятий пункту 1 Заяви). Наслідком збройної агресії РФ проти України стала нелегітимна воєнна окупація значної частини державної території України у Донецькій та Луганській областях. РФ своїми протиправними діями заподіяла також нематеріальну шкоду Україні, порушуючи права громадян України (пункт 3 Заяви).
Позивач не обґрунтовувала, що Держава Україна до того моменту, як відбулось руйнування її майна внаслідокартилерійського обстрілу, знала про можливість обстрілу з боку незаконних збройних формувань, могла вжити, але не вжила заходи, які би усунули ризик для її майна. 
Отже, установлені судами обставини справи не підтверджують порушення Державою Україною її обов`язку щодо вжиття належних заходів та недопущення руйнування будинку позивача внаслідок  артилерійського обстрілу.
Щодо права на відшкодування шкоди за рахунок держави внаслідок відсутності адміністративного механізму відшкодування шкоди, що була спричинена терористичним актом
У справі, що переглядається, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Держави України про відшкодування саме майнової шкоди, завданої її майну терористичним актом під час проведення антитерористичної операції. Водночас посилалась на статтю 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, обґрунтовуючи розмір завданої їй шкоди опосередкованою вартістю знищеної квартири, керуючись статтею 86 Кодексу цивільного захисту України.
Разом з цим передбачене у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» право на відшкодування відповідно до закону шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, з огляду на відсутність відповідного закону не породжує легітимного очікування на отримання від Держави України такого відшкодування за пошкоджений у період проведення антитерористичної операції об`єкт нерухомості незалежно від того, на якій території - підконтрольній чи непідконтрольній Україні - мав місце вказаний акт. Відсутність у законодавстві України відповідних приписів щодо відшкодування власникові шкоди, заподіяної його об`єкту нерухомості терористичним актом, не перешкоджає особі, яка вважає, що стосовно її права власності на таке майно певний позитивний обов`язок не був виконаний, вимагати від держави компенсації за це невиконання на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Тому суди зробили правильний висновок, що посилання позивача, як на правову підставу позову, норми Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статтю 86 Кодексу цивільного захисту України у взаємозв`язку з негативним обов`язком держави щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції є помилковими.
Постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2020 року № 767 до Порядку внесені зміни, які набули чинності 08 вересня 2020 року та якими визначений механізм надання та визначення розміру грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації.
Відповідно до абзацу 2 пункту 3 Порядку грошова компенсація надається постраждалим, які є власниками житла, яке перебуває на контрольованих Україною територіях та було зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації, після дати набрання чинності Указом Президента України від 14 квітня 2014 року 
№ 405 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України».
Між тим присудження особі компенсації (відшкодування) за порушення державою позитивного обов`язку є стягненням моральної шкоди, тоді як порушення державою негативного конвенційного обов`язку може передбачати відшкодування як моральної, так і майнової шкоди, зокрема за порушення права власності, якщо саме держава знищила чи пошкодила майно особи. 
Вимоги про компенсацію (відшкодування) моральної шкоди в цій справі позивачем не заявлено. 
Разом з тим основною засадою (принципом) цивільного судочинства є, зокрема, диспозитивність (пункт 5 частини третьої статті 2 ЦПК України).
Суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках.Учасник справи розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд (частина перша, третя статті 13 ЦПК України).
При ухваленні рішення суд не може виходити за межі позовних вимог (частина перша статті 264 ЦПК України).
Апеляційний суд відмовив у позові пославшись на виконання державою позитивного матеріального обов`язку запровадити механізм грошової компенсації за зруйновані житлові будинки (квартири) внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації (постанова Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2020 року 
№ 767), яким позивач у встановленому порядку не скористалася. Проте апеляційний суд не врахував, що присудження особі компенсації (відшкодування) за порушення державою позитивного обов`язку є стягненням моральної шкоди і такої вимоги в цій справі позивачем не заявлено.
Враховуючи викладене, а також те, що суд апеляційної інстанції, зробивши правильний висновок про відсутність підстав для задоволення позову, належним чином не мотивував відхилення доводів позивача в частині права на відшкодування майнової шкоди внаслідок порушення державою негативного обов`язку щодо забезпечення дотримання майнових прав позивача на своїй території, постанову апеляційного суду слід змінити в мотивувальні частині.
Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань (частина друга статті 410 ЦПК України).
Колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги про допущене порушення судом апеляційної інстанції, тому що позивач не змогла скористатися запровадженим державою механізмом компенсації, що підтверджується доданими до касаційної скарги копіями заяви ОСОБА_1 до ВЦА м. Авдіївка від 30 жовтня 2020 року та відповіддю ВЦА м. Авдіївка від 10 лютого 2021 року. 
З урахуванням положень статті 367 ЦПК України апеляційний суд перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги та вимог, заявлених в суді першої інстанції. При цьому суд апеляційної інстанції перевіряє законність рішення суду першої інстанції в межах тих обставин та подій, які мали місце під час розгляду справи судом першої інстанції (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 27 червня 
2018 року у справі № 756/1529/15-ц (провадження № 14-242цс18)).
Заява ОСОБА_1 від 30 жовтня 2020 року та відповідь ВЦА м. Авдіївка від 
10 лютого 2021 року не досліджувались судами, тому не можуть бути взяті до уваги судом касаційної інстанції, у зв`язку з чим ухвалою Верховного Суду від 
12 жовтня 2022 року зазначені копії документів повернуто.
Щодо клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду 
Тлумачення змісту частини п`ятої статті 403 ЦПК України свідчить, що клопотання має містити обґрунтування необхідності передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. 
Враховуючи висновки Верховного Суду за результатом розгляду касаційної скарги, колегія суддів вважає відсутніми підстави для висновку про наявність у справі виключної проблеми та необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Доводи касаційної скарги, з урахуванням меж касаційного перегляду, дають підстави для висновку, що постанова апеляційного суду частково ухвалена без додержання норм матеріального і процесуального права. У зв`язку з наведеним колегія суддів вважає, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, постанову апеляційного суду змінити в мотивувальній частині, а в іншій частині залишити без змін, у задоволенні клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відмовити.
Керуючись статтями 400, 402, 403, 404, 412, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
У задоволенні клопотання ОСОБА_1 про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відмовити.
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Донецького апеляційного суду від 14 січня 2021 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                  В. І. Крат 
 
Судді:                                                                            І. О. Дундар
 
В. М. Коротун
 
Є. В. Краснощоков
 
М. Є. Червинська