ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2022 року	Львів	Справа № 380/15766/21 пров. № А/857/5032/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді:                                             Кухтея Р.В.
суддів :                                                            Носа С.П., Шевчук С.М., 
з участю секретаря судового засідання:            Кахнич Г.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Мрія» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 31 грудня 2021 року (ухвалене головуючим-суддею Ланкевичем А.З. в порядку письмового провадження за правилам спрощеного позовного провадження м. Львові) у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Мрія» до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (за участі третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору – Славської селищної ради Стрийського району Львівської області) про визнання протиправними та скасування рішення,

                                                    в с т а н о в и в :

У вересні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Мрія» (далі – ТзОВ «Мрія», Товариство, позивач) звернулося в суд із адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (далі – ГУ Держгеокадастру, Управління, контролюючий орган, відповідач) (за участі третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору – Славської селищної ради Стрийського району Львівської області (далі – Славська селищна рада, третя особа)), в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ №125-ДК від 12.03.2021 «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх форм власності», виданий заступником начальника - начальником Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру Василем Собко, визнати протиправними дії державного інспектора - головного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства та оперативного реагування Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру Бурлаченко Олександра Сергійовича (далі – державний інспектор Бурлаченко О.С.), пов`язаних із складанням акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкта – земельної ділянки №125-ДК/113/АП/09/01 від 19.03.2021 (далі – Акт перевірки, Акт).
Позов мотивований тим, що оспорюваний наказ виданий з порушенням вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V від 05.04.2007 (далі – Закон №877-V) та Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» №963-IV від 19.06.2003 (далі – Закон №963-IV). Керівник Управління Собко В.Б., видавши безпідставний наказ та державний інспектор Бурлаченко О.С., склавши акт позапланової перевірки щодо суб`єкта господарювання, який не був передбачений в наказі, за відсутності представника ТзОВ «Мрія», без відповідного посвідчення (направлення) керівника ГУ Держгеокадастру та без вручення його копії суб`єкту господарювання, за відсутності порушень з боку Товариства, з урахуванням вимог цих Законів, порушили вимоги ч.2 ст.19 Конституції України.  
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 31.12.2021 у задоволенні позовних вимог було відмовлено. 
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, ТзОВ «Мрія» подало апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою повністю задовольнити позовні вимоги Товариства.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає про помилковість висновків суду першої інстанції щодо неможливості застосування до спірних правовідносин положень Закону №877-V та зазначає, що частина друга статті 2 цього Закону визначає вичерпний перелік відносин, на які його дія не поширюється, до якого не віднесено відносин, що виникають під час здійснення заходів державного контролю за використанням та охороною земель. 
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача Шиміна І.Ю., який підтримав апеляційну скаргу, представника відповідача Баїк Ю.П., яка заперечила проти її задоволення, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково, рішення суду скасувати, а провадження по справі закрити, виходячи з наступного.
З матеріалів справи видно, що відповідно до вимог Земельного кодексу України (далі – ЗК України), Законів №963-IV, «Про охорону земель» №962-IV від 19.06.2003 (далі – Закон №962-IV), Положення про ГУ Держгеокадастру, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №308 від 17.11.2016, з метою розгляду звернення Славської селищної ради №02-18/1473 від 27.11.2020, наказом заступника начальника - начальника управління з контролю за використанням та охороною земель Василя Собка №125-ДК від 12.03.2021 вирішено здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки земельної ділянки за адресою : АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4624555700:01:007:0126.
Як зазначено відповідачем, у п.1 вищевказаного наказу допущено описку в частині зазначення кадастрового номеру 4624555700:01:007:0126 земельної ділянки, яка є об`єктом перевірки. Зокрема, об`єктом вищезазначеної перевірки є земельна ділянка, яка примикає до земельної ділянки з кадастровим номером 4624555700:01:007:0126, що розташована за адресою : АДРЕСА_1 , про що вказано в доповідній записці головного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування Г.Проць, а також в акті перевірки.
За результатами проведеної перевірки посадовою особою відповідача складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки №125-ДК/113/АП/09/01/-21 від 19.03.2021, зі змісту якого вбачається, що уповноважена особа ТзОВ «Мрія» Шимін І.Ю. був присутнім під час проведення перевірки.
Вважаючи протиправними оспорюваний наказ, а також дії, пов`язані зі складенням акта перевірки, ТзОВ «Мрія» звернулося до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що до спірних правовідносин не підлягає застуванню Закон №877-V, на положення якого покликалося Товариство як на підставу своїх позовних вимог. При цьому, суд першої інстанції не погодився з доводами позивача щодо можливості врахування у даній справі висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 07.09.2020 по справі №826/15258/17 та вказав, що обставини, які виникли у межах спірних правовідносин, не є подібними до тих, які встановив суд касаційної інстанції у наведеній для врахування справі. 
Проте, колегія суддів вважає, що такі висновки суду першої інстанції не відповідають фактичним обставинам справи, до яких суд прийшов з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи та з неправильним застосуванням норм матеріального права, виходячи з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст.55 Конституції України).
Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
Предметом судового оскарження у цій справі є наказ про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності №125-ДК від 12.03.2021.
Відповідно до п.1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №15 від 14.01.2015 (далі - Положення), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Держгеокадастр у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Статтею 6 Закону №963-IV визначено повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Згідно ст.10 Закону №963-IV, повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
За змістом ст.152 ЗК України, до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства при набутті права власності на земельні ділянки за договорами купівлі-продажу, міни, дарування, застави та іншими цивільно-правовими угодами; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.
Відповідно до п.п.251 п.4 Положення, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.
Отже, повноваження, визначені статтею 152 ЗК України, покладені на Держгеокадастр, як на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин.
У свою чергу, Законом №963-IV визначено правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
Відповідно до ст.9 Закону №963-IV, державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
З матеріалів справи видно, що з метою перевірки дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та на підставі звернення Славської селищної ради відповідачем було прийнято оспорюваний наказ стосовно здійснення контролю за дотриманням земельного законодавства. Держгеокадастром була проведена перевірка на підставі наказу №125-ДК від 12.03.2021.
Щодо скасування оспорюваного наказу, колегія суддів враховує висновки Великої Палати Верховного Суду по справі №816/228/17, викладені у постанові від 08.09.2021, де оскаржувався наказ про призначення проведення перевірки.
Так, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що «…у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Пунктом дев`ятнадцятим частини першої статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. В абз.4 п.1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 №2-зп у справі №3/35-313 вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».
У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України №9-рп/2008 від 22.04.2008 у справі №1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.
Отже, у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.
Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні та проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.
При цьому, підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.
Отже, враховуючи, що у цій справі позивач оскаржує наказ про призначення перевірки після реалізації такого акту індивідуальної дії, його оскарження після допуску контролюючого органу до проведення перевірки не є належним способом захисту права, оскільки наступне скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.
Вказане узгоджується з висновками Верховного суду, викладеними у постанові від 04.07.2022 по справі №826/15258/17, які в силу положень ч.5 ст.242 КАС України мають бути враховані при розгляді цієї справи.
Отже, колегія суддів не погоджується з позицією суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог, оскільки даний спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. 
Таким чином, доводи апеляційної скарги є суттєвими та складають підстави для висновку про невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, до яких суд дійшов з порушенням норм процесуального права, у зв`язку з чим оскаржуване рішення підлягає скасуванню з прийняттям постанови про закриття провадження по справі.
Відповідно до п. 3 ч.1 ст.315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Керуючись ст.ст.238, 308, 315, 319, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,

                                                 п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Мрія» задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 31 грудня 2021 року по справі №380/15766/21 скасувати, а провадження по справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	Р. В. Кухтей 	
судді	 	С. П. Нос 	
 	 	С. М. Шевчук  	
Повне судове рішення складено 28.11.2022