П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

28 листопада 2022 р.	м.Одеса	Справа № 540/6903/21	
                                                                                                                       
                                                                                                                           Головуючий в І інстанції: Варняк С.О.
                                                                                   Дата та місце ухвалення рішення: 24.01.2022 р. м. Херсон
          
                  П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

                                                 судді-доповідача – Шеметенко Л.П.
                                                                   судді – Стас Л.В.
                                                                   судді – Турецької І.О.

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 24 січня  2022 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Генічеської міської ради Генічеського району Херсонської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом Генічеської міської ради Генічеського району Херсонської області, у якому просить:
- визнати незаконним та скасувати рішення XIV сесії Генічеської міської ради VIII скликання м. Генічеськ Херсонської області від 27.09.2021 року № 991 в частині відмови                    гр. ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, площею 0,1000 га, кадастровий номер 6522186500:04:001:2959, із цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати Генічеську міську раду у двотижневий строк з дня набрання судовим рішенням законної сили затвердити ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та передати у власність земельну ділянку, площею 0,1000 га, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), із земель комунальної власності в межах населеного пункту, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер земельної ділянки 6522186500:04:001:2959.
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 24 січня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове про задоволення позову, наголошуючи на неповному з`ясуванні судом першої інстанції всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, неправильному застосуванні норм матеріального права. 
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, згідно якого суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). 
Вислухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків. 
Судом першої інстанції встановлено, що 21.12.2020 року на адресу Генічеської міської ради надійшло клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 0,10 га, для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), адреса: село Щасливцево, Генічеський район, Херсонська область. 
29.12.2020 року відбулося засідання постійної комісії з питань курортного, рекреаційного призначення та інших категорій земель Генічеської міської ради, на якому було розглянуто клопотання ОСОБА_1 (протокол № 2). На підставі протоколу зазначеної комісії було підготовлено проект рішення, який винесено на найближче засідання чергової сесії Генічеської міської ради, яка відбулась 18.01.2021 року.
Про зазначені обставини позивача повідомлено листом від 06.01.2021 року. 
Рішенням Генічеської міської ради від 18.01.2021 року № 192 (ІІІ сесія VІІІ скликання) (пункт 17) відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, у зв`язку із не завершенням процедури реорганізації виконавчого комітету Щасливцевської сільської ради шляхом приєднання до виконавчого комітету Генічеської міської ради, якою передбачено передачу документів (генеральний план населеного пункту та інша містобудівна документація), що унеможливлює перевірити відповідність місця розташування об`єкта вимогам, зазначених у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України. Даним пунктом рішення було рекомендовано громадянці ОСОБА_1 звернутися повторно після завершення процедури вищезазначеної реорганізації. 
04.02.2021 року ОСОБА_1 уклала договір № 40/0552-04/02 на розроблення проекту землеустрою з землевпорядною організацією командитним товариством «Науково-впроваджувальна фірма «Нові Технології».
13.02.2021 року ОСОБА_1 направлено до Генічеської міської ради повідомлення про набуття права на замовлення розроблення документації із землеустрою.
01.07.2021 року ОСОБА_1 звернулась до голови Генічеської міської ради Генічеського району Херсонської області з клопотанням про затвердження проекту землеустрою та передачу у власність земельної ділянки, площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), за адресою: с. Щасливцеве Генічеського району Херсонської області з кадастровим номером 6522186500:04:001:2959.
12.08.2021 року Генічеською міською радою прийнято рішення № 853, відповідно до пункту 139 якого відмовлено ОСОБА_2 в затверджені проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,1000 га, кадастровий номер: 6522186500:04:001:2959, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 у зв`язку з відсутністю дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність громадянці ОСОБА_1 зазначеної вище земельної ділянки.
Не погоджуючись із вказаним рішенням, позивач звернулась до суду з даним позовом.
Колегія суддів погоджується висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, з огляду на викладене. 
Згідно з частиною 1 статті 116 Земельного кодексу України (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин, далі – ЗК України) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Частиною 1 статті 122 ЗК України встановлено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Згідно ч.ч. 6, 7 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Відповідно до вимог ч.ч. 9, 10 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
За наслідками вирішення питань регулювання земельних відносин, до яких віднесено й питання безоплатної передачі земельної ділянки у власність громадян, відповідна рада на сесії приймає рішення відповідно до вимог статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, позивач звернулась до міської ради із клопотанням, в якому просила надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, що розташована на території Щасливцевської сільської ради Генічеського району Херсонської області. 
Вказане клопотання надійшло до міської ради 21.12.2020 року, що підтверджується штампом вхідної кореспонденції. 
В свою чергу, 18.01.2021 року рішенням Генічеської міської ради № 192 (ІІІ сесія VІІІ скликання) відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність вказаної земельної ділянки.
Таким чином, у даній справі встановлено, що міською радою прийнято рішення про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у місячний строк з дня подання відповідного клопотання. 
Таке рішення є прийнятим у передбаченій законом формі (належним чином оформленим) та органом, до повноважень якого законом віднесено вирішення вищевказаного питання.
За встановлених обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно відхилив доводи позивача про те, що остання набула право на розроблення проекту землеустрою за відсутності дозволу відповідної сільської ради в порядку абз. 2 ч. 1 ст. 118 ЗК України за мовчазною згодою.
Посилання позивача в апеляційній скарзі на те, що у місячний строк з дня реєстрації клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою міська рада не надала дозвіл або мотивовану відмову, в результаті чого у позивача виникло право на замовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без такого дозволу, колегія суддів вважає безпідставними та такими, що спростовуються матеріалами справи, оскільки, згідно обставин даної справи, клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою було зареєстровано 21.12.2020 року, а рішення міською радою, за результатами розгляду цього клопотання, прийнято 18.01.2021 року, тобто, у місячний строк. 
Колегія суддів зазначає, що рішення міської ради про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не оскаржено позивачем.
Водночас, всупереч прийнятому рішенню органу місцевого самоврядування про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою від 18.01.2021 року, позивач 04.02.2021 року здійснила замовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність спірної земельної ділянки та 05.07.2021 року позивач звернулась до Генічеської міської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою та відведення у власність земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 . 
Разом з цим, враховуючи, що рішенням Генічеської міської ради від 18.01.2021 року № 192 позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, який позивач просила затвердити у спірному випадку, це рішення є чинним та не оскаржено позивачем, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції у даній справі дійшов вірного висновку про правомірність рішення відповідача про відмову у затвердженні проекту землеустрою та передачі вказаної земельної ділянки у власність позивача.
Що стосується посилань апелянта на те, що можливість оскарження відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою ЗК не передбачено, що підтверджується висновками Верховного Суду у постановах від 11.04.2018 року у справі № 806/2208/17, від 31.01.2018 року у справі № 814/741/16, від 14.03.2018 року у справі № 804/3703/16, колегія суддів зазначає наступне.
Так, Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а відступив від правового висновку, висловленого у постанові від 14 березня 2018 року у справі № 804/3703/16, що рішення суб`єкта владних повноважень на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою не має правового значення і не порушує прав особи та сформулював наступний правовий висновок:
«Частина десята статті 118 ЗК України у взаємозв`язку із положеннями Кодексу адміністративного судочинства і конституційним правом особи на судовий захист, свідчить про те, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути предметом судового оскарження, оскільки, фактично, створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу. У випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.».
Таким чином, доводи апелянта про те, що відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не може бути оскаржена до суду спростовуються наведеними висновками Верховного Суду.
Колегія суддів зазначає, що у наведеній справі ВС акцентував увагу на тому, що відповідно до статті 118 ЗК України (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.
Верховний Суд зазначив, що аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
За такого правового регулювання, Верховний Суд дійшов висновку, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.
Застосовуючи наведені висновки Верховного Суду до обставин даної справи, колегія суддів повторно звертає увагу на те, що рішенням Генічеської міської ради від 18.01.2021 року № 192 позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, який позивач просила затвердити у спірному випадку, це рішення є чинним та не оскаржено позивачем.
З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що відмова органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, яка є чинною та не оскаржена, фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні дозволу на його розроблення.
Посилання апелянта на те, що відповідачем необґрунтовано відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою колегія суддів не приймає до уваги, оскільки рішення міської ради про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не є предметом оскарження у даній справі. 
Висновки Суду у даній справі відповідають також висновкам Верховного Суду у постанові від 08 лютого 2022 року у справі № 360/692/20, правовідносини у якій виникли з аналогічних обставин, що і у даній справі. Так, у цій справі встановлено, що рішення міської ради про відмову в наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства було прийнято до моменту подання позивачем заяви про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність і було чинним станом на день прийняття оскаржуваного у цій справі рішення міськради, яким відмовлено у затвердженні проекту землеустрою. За наведених обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що наявність станом на момент вирішення міськрадою питання про затвердження проекту землеустрою чинного рішення цієї ж ради, яким у наданні дозволу на його розроблення було відмовлено, унеможливлювало прийняття іншого рішення, ніж те, яке було прийнято і оскаржується позивачем.
Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, оскільки доводи апеляційної скарги спростовуються наведеними висновками суду апеляційної інстанції, суперечать правовим позиціям Верховного Суду, не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.
Керуючись ст.ст. 241, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, –
П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 – залишити без задоволення.
Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 24 січня 2022 року – залишити без змін. 
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верховного Суду.

Судове рішення складено у повному обсязі 28.11.2022 р.

        Суддя-доповідач:                                                                      Л.П. Шеметенко

         Суддя:                                                                                        Л.В. Стас  

         Суддя:                                                                                        І.О. Турецька