УХВАЛА

19 жовтня 2022 року 
м. Київ
справа №990/136/22
адміністративне провадження № П/990/136/22 
Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Загороднюк А.Г., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії та відшкодування моральної шкоди,
УСТАНОВИВ:
06 жовтня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із позовною заявою, в якій просить:
- визнати бездіяльність Верховної Ради України щодо невиконання рішень Європейського суду з прав людини від 12 березня 2019 року у справі "Петухов проти України (№ 2)" (заява № 41216/13), від 11 березня 2021 року у справі "Дембо та інші проти України" (заява № 2778/18 та 46 інших) та рішення Конституційного Суду України від 16 вересня 2021 року № 6-р(ІІ)/2021 (справа № 3-349/2018/4800/18, 1328/19, 3621/19, 6/20) у справі за конституційними скаргами ОСОБА_2 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81, частини першої статті 82 Кримінального кодексу України, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 82 Кримінального кодексу України та за конституційною скаргою ОСОБА_5 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81 Кримінального кодексу України (справа про перегляд вироку особі, караній на довічне позбавлення волі), - протиправною;
- зобов`язати Верховну Раду України протягом тридцяти днів, з дня проголошення судового рішення, привести нормативне регулювання, установлене статтями 81, 82 Кримінального кодексу України, у відповідності до Конституції України, рішень Європейського суду з прав людини від 12 березня 2019 року у справі "Петухов проти України (№ 2)" (заява № 41216/13), від 11 березня 2021 року у справі "Дембо та інші проти України" (заява № 2778/18 та 46 інших) та рішення Конституційного Суду України від 16 вересня 2021 року № 6-р(ІІ)/2021 (справа № 3-349/2018/4800/18, 1328/19, 3621/19, 6/20) у справі за конституційними скаргами ОСОБА_2 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81, частини 1 статті 82 Кримінального кодексу України, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 82 Кримінального кодексу України та за конституційною скаргою ОСОБА_5 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81 Кримінального кодексу України (справа про перегляд вироку особі, караній на довічне позбавлення волі);
- стягнути з Верховної Ради України за рахунок державного бюджету на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в сумі 1000000 (один мільйон) гривень, завданої йому протиправною бездіяльністю Верховної Ради України та дискримінацією за "іншою ознакою", - яка триває протягом 20 років, тобто з дня постановлення щодо нього вироку Апеляційного суду Сумської області від 25 листопада 2002 року по справі № 1-35/2002, яким йому було призначено покарання у виді довічного позбавлення волі без перспективи звільнення, внаслідок прийняття Верховною Радою України 05 квітня 2001 року Закону № 2341-ІЙ з неконституційними нормами (статті 81 та 82 Кримінального кодексу України);
- відповідно до ч. 2 ст. 6, ч. 6 ст. 7, ч. 1 ст. 133 Кодексу адміністративного судочинства України; п. 17 ч. 1 ст. 5, ч. 2 ст. 8 Закону України "Про судовий збір" звільнити ОСОБА_1 від сплати судового збору за подання позовної заяви у зв`язку з його скрутним матеріальним становищем.
В обґрунтування позовних вимог вказує, що Верховний Суд зобов`язаний забезпечити реалізацію прав позивача шляхом визнання бездіяльності Верховної Ради України протиправною та зобов`язати Верховну Раду України внести належні зміни до Кримінального кодексу України, які урівнюватимуть права осіб, засуджених до довічного позбавлення волі щодо пом`якшення призначеного їм покарання або умовно-дострокового звільнення від покарання - на тих самих умовах, що встановлені для осіб, засуджених до позбавлення волі на певний строк.
На думку позивача бездіяльність Верховної Ради України, є для нього психологічним тягарем, оскільки суб`єкти владних повноважень не забезпечили його тримання під вартою в умовах, які відповідають принципу поваги до людської гідності, щоб спосіб і метод виконання заходу не завдавали йому стресу, душевного страждання, властивого триманню під вартою, і щоб з огляду на практичні вимоги їхнє здоров`я і добробут були належним чином забезпечені.
Позивач, виходячи зі своєї суб`єктивної оцінки фактичних обставин, характеру бездіяння відповідача, яке триває з 05 квітня 2001 року (дата прийняття Верховною Радою України Закону № 2341-111 з неконституційними статтями 81 та 82 Кримінального кодексу України), та тривалості душевних страждань, яке триває у нього протягом 20 років (з дня постановлення щодо нього вироку Апеляційного суду Сумської області від 25 листопада 2002 року), оцінює завдану йому моральну шкоду в розмірі 1000000 (один мільйон) гривень, яку вимагає стягнути з Верховної Ради України за рахунок Державного бюджету. 
Пунктом 4 частини першої статті 171 КАС України передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
За наслідками перевірки встановлено, що даний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства з огляду на наступне.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Разом із цим ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України").
У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі "Зубац проти Хорватії" (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі "Азюковська проти України" (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
Як установлено з позовної заяви, позивач звернувся до суду з позовом про визнання бездіяльності Верховної Ради України протиправною та зобов`язання Верховної Ради України внести належні зміни до Кримінального кодексу України, які урівнюватимуть права осіб, засуджених до довічного позбавлення волі щодо пом`якшення призначеного їм покарання або умовно-дострокового звільнення від покарання - на тих самих умовах, що встановлені для осіб, засуджених до позбавлення волі на певний строк.
Зі змісту позовної заяви вбачається, що позивач не погоджується з тим, що Верховною Радою України не зареєстровано законопроект, не внесено відповідні зміни у чинне законодавство України, які б відновили порушені права осіб, які відбувають покарання у виді довічного позбавлення волі, на пом`якшення покарання       або на умовно-дострокове звільнення від призначеного покарання.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом.
Згідно із пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
Частиною другою статті 1 Регламенту передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВР України, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту).
Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.
При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, Верховна Рада України не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України указав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
Заявлені позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої Верховна Рада України не реалізовує публічно-владних управлінських функцій, відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі №9901/787/18, від 11 березня 2020 року у справі №9901/11/20 та від 22 вересня 2021 року у справі №9901/144/21, від 18 серпня 2022 року у справі №990/94/22.
Додатково необхідно зазначити, що Верховна Рада України 18 жовтня 2022 рокцу прийняла в другому читанні та в цілому проект Закону про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини (реєстр. №4049).
Стосовно позовної вимоги про стягнення моральної шкоди необхідно зазначити, що відповідно до частини 5 статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Частиною 6 статті 21 КАС України визначено, що не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.
Через те, що позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльність Верховної Ради України та зобов`язання Верховну Раду України протягом тридцяти днів, з дня проголошення судового рішення, привести нормативне регулювання, установлене статтями 81, 82 Кримінального кодексу України, у відповідності до Конституції України, рішень Європейського суду з прав людини від 12 березня 2019 року не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства (оскільки відсутній публічно-правовий спір) то і пов`язана з ними вимога про стягнення моральної шкоди не підлягає окремому розгляду адміністративним судом.
Таким чином, цей спір не є публічно-правовим спором у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Оскільки розгляд цього спору з урахуванням його предмету і суб?єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.
Керуючись статтями 170, 248, 266, 294, 295 КАС України, 
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії та відшкодування моральної шкоди.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п?ятнадцяти днів з дня її складення.
Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя:                                                                                                              А.Г. Загороднюк