ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 вересня 2022 року 
м. Київ
справа № П/811/1045/16
адміністративне провадження № К/9901/38510/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді -  Кравчук В.М., Єзеров А.А.
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Олександрійської міської ради на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 09.11.2016 (суддя - Жук Р.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07.02.2017 (судді - Лукманова О.М., Божко Л.А., Сонник А.В.)
у справі за позовом Олександрійської міської ради до Державного реєстратора Управління Держгеокадастру в Олександрійському районі Кіровоградської області Донченка Ярослава Олександровича, треті особи: Приватне підприємство "Гео-Кадастровий Центр", ОСОБА_1 про визнання протиправними дій та скасування державної реєстрації земельної ділянки,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У серпні 2016 року Олександрійська міська рада звернулась до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправними дії державного реєстратора управління Держгеокадастру в Олександрійському районі Кіровоградської області Донченко Ярослава Олександровича, щодо проведення 09.03.2016 державної реєстрації земельної ділянки площею 0,1085 га, за кадастровим номером 3510300000:15:724:0002, яка призначена для садівництва, та знаходиться на колишніх відвалах Байдаківського вуглерозрізу (біля СГТ "Черемшина"), м. Олександрія, Кіровоградська область;
- скасувати державну реєстрацію, земельної ділянки площею 0,1085 га (кадастровий номер 3510300000:15:724:0002), яка призначена для садівництва та знаходиться на колишніх відвалах Байдаківського вуглерозрізу (біля СГТ "Черемшина"), м. Олександрія, Кіровоградська область, яка здійснена 09.03.2016 Державним реєстратором Управління Держгеокадастру в Олександрійському районі Кіровоградської області Донченко Ярославом Олександровичем.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 03.07.2015 ОСОБА_1 звернулася до Олександрійської міської ради Кіровоградської області з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва, площею 0,1085 га, на відвалах Байдаківського вуглерозрізу (біля СГТ «Черемшина»), м. Олександрія, Кіровоградська область. 
До заяви було додано копії паспорту та ідентифікаційного коду, графічні матеріали, на яких зазначене бажане місце розташування земельної ділянки, схема зовнішніх меж земельної ділянки. Заява з додатками отримана Олександрійською міською радою 03.07.2015 та зареєстрована за вхідним номером №11.
Олександрійська міська рада, відповідно до ст.118 ЗК України, у місячний строк не розглянула заяву ОСОБА_1 і не надала дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а, також, не надала мотивовану відмову у його наданні.
06.08.2015, керуючись «принципом мовчазної згоди», ОСОБА_1 уклала з ПП «Гео-Кадастровий Центр» договір №14/08 на розроблення проектно-технічної документації із землеустрою, за яким ПП «Гео-Кадастровий Центр» зобов`язалося розробити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1085 га, на бувших відвалах Байдаківського вуглерозрізу (біля СГТ «Черемшина»), м. Олександрія.
06.08.2015, в межах, визначеного ст.118 ЗК України місячного строку, ОСОБА_1 направила Олександрійській міській раді повідомлення про виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва, площею 0,1085 га, на відвалах Байдаківського вуглерозрізу (біля СГТ «Черемшина»), м. Олександрія, до якого було додано копію договору на розроблення проектно-технічної документації із землеустрою та копію заяви. Повідомлення з додатками Олександрійською міською радою одержано 12.08.2015 та зареєстровано за вхідним номером 141.
У жовтні 2015 року ПП «Гео-Кадастровий Центр» виготовлено на замовлення ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для ведення садівництва на бувших відвалах Байдаківського вуглерозрізу (біля СГТ «Черемшина»), м. Олександрія Кіровоградської області.
У лютому 2016 року ОСОБА_1 звернулася до державного кадастрового реєстратора із заявою про державну реєстрацію земельної ділянки.
09.03.2016 Державним реєстратором Управління Держгеокадастру в Олександрійському районі Кіровоградської області Донченком Я.О. проведено реєстрацію земельної ділянки згідно поданого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва.
Олександрійська міська рада, вважаючи, що при здійсненні державної реєстрації земельної ділянки відповідачем було порушено вимоги Закону України «Про Державний земельний кадастр», звернувся до суду з цим позовом.
Покликаючись на те, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який був наданий для реєстрації земельної ділянки ОСОБА_1 не подавався на погодження до відділу архітектури виконавчого комітету міської ради, а заяву на реєстрацію земельної ділянки подано особою, якій дозвіл на розробку проекту відведення не надавався позивачем. Вважає, що державним реєстратором порушені права та законні інтереси територіальної громади в особі Олександрійської міської ради.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 09.11.2016, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07.02.2017, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що державна реєстрація земельної ділянки здійснена на законних підставах, за наявності «мовчазної згоди», передбаченої ч.7 ст.118 Земельного кодексу України, тому у державного реєстратора Управління Держгеокадастру в Олександрійському районі Кіровоградської області не було підстав вважати, що подані на реєстрацію документи не відповідають вимогам законодавства.
Крім того, суди виходили з того, що третьою особою ОСОБА_1 не було порушено ст.186-1 Земельного кодексу України, оскільки згідно виготовленого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки під садівництво на земельній ділянці відсутній об`єкт будівництва, тому такий не підлягав погодженню з виконавчим органом міської ради у сфері містобудування та архітектури.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на те, що судами попередніх інстанцій неповно встановлено обставини справи, не надано їм належної правової оцінки, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.
Зокрема, покликається на те, що суди дійшли помилкових висновків щодо дотримання третьою особою визначеної законом процедури щодо самостійного замовлення проекту землеустрою та як наслідок, щодо правомірності державної реєстрації земельної ділянки.
Покликається на те, що на час виникнення спірних правовідносин чинне законодавство України не передбачало можливості державної реєстарції земельної ділянки при відсутності заяви особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розробку документації із землеустрою. Не передбачена й можливість державної реєстрації за принципом мовчазної згоди.
Крім того, наголошував на тому, що розроблений третьою особою проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за межами населеного пункту, в силу положень ч. 2 ст. 186 земельного кодексу України, підлягав погодженню виконавчим органом Олександрійської міської ради у сфері містобудування та архітектури.
Просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Розглядаючи справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
З такими висновками суддів колегія не погоджується з огляду на наступне.
Так, відповідно до частини другої    статті 2 КАС України    (у редакції, чинній на час ухвалення рішень судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності   Конституцією   чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою    статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких    законом    установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої    статті 17 КАС України   визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017р.), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла наступних висновків:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час   здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких   законом   установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений   законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії   суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.». 
Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній, відповідно, зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17).
Крім того, приймаючи постанову від 04.09.2018р. у справі №823/2042/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки позивач не був заявником стосовно оскаржуваних реєстраційних дій, тобто останні були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, також вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято оспорюване рішення, здійснено оспорюваний запис.
При цьому Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що в зазначеній категорії справ вирішуються спори про цивільне право між особами, які вимагають скасування державної реєстрації, й особами, за якими зареєстровано право чи обтяження, а тому мають розглядатися судами господарської або цивільної юрисдикції залежно від суб`єктного складу сторін спору.
Справа, з аналогічними правовідносинами, вже була предметом розгляду Великої Палати Верховного Суду, яка у постанові від 15.01.2020 (справа П/811/1047/16) дійшла висновку, що «Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки державний реєстратор, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію земельної ділянки, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалося реалізації та набуття третьою особою права власності на земельну ділянку.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції обґрунтовано керувався тим, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором позивача та третьої особи щодо прав на спірну земельну ділянку.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанцій про наявність підстав для закриття провадження в цій справі.»
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не враховувати запропонований підхід під час вирішення цієї справи. 
Спірні правовідносини у справі, що розглядається, виникли внаслідок проведення державним реєстратором Управління Держгеокадастру в Олександрійському районі Кіровоградської області державної реєстрації земельної ділянки за третьою особою ОСОБА_1 , правомірність якої Олександрійська міська рада ставить під сумнів. При цьому, заявником спірних реєстраційних дій позивач не був.
За таких обставин та сформованої практики Верховного Суду, спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи рішення про державну реєстрацію земельної ділянки не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняте відповідачем оскаржуване рішення про державну реєстрацію земельної ділянки стосувалось реєстрації прав іншої особи, а не позивача.
Таким чином, цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором позивача та третьої особи щодо прав на спірну земельну ділянку та підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 25.10.2019 (справа №П/811/1174/16), від 25.03.2021 (справа №П/811/1345/16).
Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. 
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідно до статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі. 
Керуючись ст. 238, 239, 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
постановив:
Касаційну скаргу Олександрійської міської ради  - задовольнити частково.
Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 09.11.2016 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07.02.2017- скасувати.
Провадження у справі №811/1045/16 за позовом Олександрійської міської ради до Державного реєстратора Управління Держгеокадастру в Олександрійському районі Кіровоградської області Донченка Ярослава Олександровича треті особи: Приватне підприємство "Гео-Кадастровий Центр", ОСОБА_1 про визнання протиправними дій та скасування державної реєстрації земельної ділянки, - закрити.
Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивач вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 
Судді:
О.П. Стародуб
В.М. Кравчук
А.А. Єзеров